新加坡的公共交通是怎么發(fā)展的？

作者 | 建筑手賬C

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// 新加坡公共交通發(fā)展

公共軌道交通/巴士系統(tǒng)/城市規(guī)劃

// 前言

隨著許多發(fā)展中國(guó)家的城市化進(jìn)程不斷加快，高效且具有經(jīng)濟(jì)效益的公共交通系統(tǒng)對(duì)于新興城市的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行 (ADB) 稱(chēng)，。（ADB. Urban Transport. 2019）

在土地稀缺的新加坡，建立有效的城市交通通常圍繞著高強(qiáng)度的交通技術(shù)。新加坡在空間上面臨著重大限制，大部分土地被 公路網(wǎng)絡(luò)和住房占用。因而，繼續(xù)擴(kuò)大道路網(wǎng)絡(luò)被視為不可持續(xù)的選擇。

一個(gè)可持續(xù)性發(fā)展的例子是其不斷擴(kuò)展的大眾捷運(yùn) (MRT) 系統(tǒng)，該系統(tǒng)與廣泛的公共巴士網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合。通過(guò)多年的努力，新加坡現(xiàn)在擁有亞洲較為成熟的公共交通系統(tǒng)。我們也可以在這些項(xiàng)目中看到，高密度型公共交通依賴(lài)于強(qiáng)大的金融資本、謹(jǐn)慎的土地利用和交通整合以及發(fā)展中城市通常缺乏的實(shí)施能力。

MRT and Bus Networks in Singapore (2013)

一、規(guī)劃“交通大都市”新加坡的交通和出行

早在 1963 年，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署的一份關(guān)于未來(lái)城市發(fā)展戰(zhàn)略的報(bào)告就指出，“毫無(wú)疑問(wèn)，新加坡需要某種形式的大眾交通”。報(bào)告建議新加坡投資單軌列車(chē)或地鐵，并指出這些選擇最適合城市景觀，也最具成本效益。

1963 年聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署顧問(wèn)提出的新加坡城市交通網(wǎng)絡(luò)大綱

在1970 年代，半數(shù)新加坡人駕車(chē)出行，產(chǎn)生了嚴(yán)重的交通擁堵，并且停車(chē)位占據(jù)了大面積的公共空間。1971年，市區(qū)重建局（URA）提出第一個(gè)概念計(jì)劃，奠定基礎(chǔ)今天新加坡城市的整個(gè)空間結(jié)構(gòu)。計(jì)劃中，新加坡的自然保護(hù)區(qū)和集水區(qū)保存在島的中心，周?chē)h(huán)繞著一圈獨(dú)立的衛(wèi)星新城開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，呈“星群式”的城市格局，而軌道交通將作為“血管”。

根據(jù)規(guī)劃，帶狀城市形態(tài)與市中心、自然保護(hù)區(qū)的關(guān)系逐漸形成。各種資源匯聚到每個(gè)市鎮(zhèn)，形成高度聚集的功能中心，包括“人人有房”的低價(jià)公屋、完善的生活服務(wù)設(shè)施、商店和購(gòu)物中心、學(xué)校和公園。

新加坡 1971 年概念計(jì)劃，來(lái)源：市建局

在這個(gè)計(jì)劃里，新加坡提出了環(huán)形的概念和衛(wèi)星城鎮(zhèn)，將圍繞中央集水區(qū)三側(cè)的一圈建設(shè)高密度衛(wèi)星城，以及從裕廊到樟宜的南部發(fā)展帶。主要區(qū)域的活動(dòng)由高速公路網(wǎng)絡(luò)連接，以及為中央商務(wù)區(qū)提供服務(wù)的大眾捷運(yùn)系統(tǒng)。裕廊保留以用于工業(yè)用途，并建議將機(jī)場(chǎng)從巴耶利峇搬遷至樟宜。

1971 年的概念計(jì)劃成為“集中、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)各政府機(jī)構(gòu)開(kāi)展廣泛的清理、安置和發(fā)展工作”的共同參考。它有助于使新加坡解決土地需求、以及政府介入的合法化，允許有效地將土地分配給不同的用途，同時(shí)確保與國(guó)家的整體長(zhǎng)期需求保持一致。總體規(guī)劃將概念計(jì)劃的廣泛戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為未來(lái) 10 至 15 年的詳細(xì)實(shí)施計(jì)劃；同時(shí)，該規(guī)劃每五年審查一次，以允許改變規(guī)劃參數(shù)和環(huán)境。

不過(guò)，此方案引發(fā)了長(zhǎng)達(dá)十年的全國(guó)性辯論和可行性分析，因?yàn)檫@關(guān)乎新加坡公共交通的未來(lái)。其中以支持公共軌道交通系統(tǒng)的交通部長(zhǎng)和支持全巴士系統(tǒng)的財(cái)政部長(zhǎng)兩派交鋒最為激勵(lì)。

1982年，顧問(wèn)報(bào)告說(shuō)，雖然公共交通開(kāi)發(fā)需要更多的資金投入，但在土地稀缺的新加坡，全公交系統(tǒng)不切實(shí)際，因?yàn)樗厝粻?zhēng)奪道路空間。另一方面，鐵路開(kāi)發(fā)可能會(huì)提高車(chē)站周?chē)耐恋貎r(jià)值，特別是在濱海灣等新填海地區(qū)。

因而，1991 年的概念計(jì)劃明確了新加坡的整個(gè)城市系統(tǒng)必須以公共交通為第一組織原則，此后重新定義了新加坡的城市面貌。土地利用與交通規(guī)劃相結(jié)合，同時(shí)將商業(yè)活動(dòng)從城市中心區(qū)分散開(kāi)來(lái)。權(quán)力下放將有助于緩解市中心的擁堵，公共交通將在城市發(fā)展中發(fā)揮核心作用。

該計(jì)劃同時(shí)也是之前概念計(jì)劃的延續(xù)。“環(huán)形”形式、五個(gè)放射狀的“走廊”被添加，以加強(qiáng)星座城市形態(tài)塑造。商業(yè)中心分為市中心、邊緣中心、次要區(qū)域中心和區(qū)域中心建設(shè)，他們沿軌道交通分布，以達(dá)到職住平衡。

總而言之，1971 年的概念規(guī)劃為新加坡現(xiàn)代城市交通系統(tǒng)奠定了基礎(chǔ)，1991 年的概念規(guī)劃標(biāo)志著交通規(guī)劃的范式轉(zhuǎn)變。遠(yuǎn)離市中心的獨(dú)立樞紐（如淡濱尼區(qū)域中心）的發(fā)展意味著整個(gè)島嶼的交通網(wǎng)絡(luò)和基礎(chǔ)設(shè)施必須與住宅和商業(yè)發(fā)展更加緊密地協(xié)調(diào)和整合。

因而，軌道沿線在政府的領(lǐng)導(dǎo)下有序地開(kāi)發(fā)，以建設(shè)更多的新城鎮(zhèn)和緊湊的公交村，呈現(xiàn)出TOD模式的典型特征，而靠近城鎮(zhèn)中心的住宅建筑以組屋為主，提供更多的可負(fù)擔(dān)住房。

到90年代末，2000年初，新加坡的城市交通基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)發(fā)展到多方面，以至于新加坡被視為“交通大都市”的開(kāi)創(chuàng)性例子：一個(gè)特別有利于可持續(xù)公共交通模式的城市。

新加坡陸路交通管理局 (LTA)于2019年5月25日公布了一項(xiàng)旨在提高新加坡公共交通便利性和覆蓋范圍的20年計(jì)劃。報(bào)告闡述了陸交局希望如何建立一個(gè)“方便、互聯(lián)、包容和快速的陸路交通系統(tǒng)，以滿足新加坡人在未來(lái)二十年及以后的需求和愿望”。

該總體規(guī)劃包括擴(kuò)大島上的鐵路網(wǎng)絡(luò)和在現(xiàn)有線路上建造額外的車(chē)站，旨在支持創(chuàng)建“45 分鐘城市和 20 分鐘城鎮(zhèn)”的目標(biāo)。

到 2040 年，區(qū)域樞紐預(yù)計(jì)將靠近家庭增加工作崗位，從而縮短許多通勤者的平均出行時(shí)間。

同時(shí)發(fā)布還有 CBD 激勵(lì)計(jì)劃，以繼續(xù)振興新加坡的市中心，以保持其競(jìng)爭(zhēng)力和活力。政府希望多項(xiàng)激勵(lì)措施能夠鼓勵(lì)在 CBD 擁有舊建筑的業(yè)主考慮翻新他們的建筑。

二、具體方法措施

在整個(gè)發(fā)展過(guò)程中，新加坡利用與城市交通和交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展相關(guān)的一系列有效戰(zhàn)略來(lái)刺激其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從概念上講，新加坡在城市交通方面的許多“良好做法”可以大致分為四類(lèi)（Yuan，1997）：

1

公共交通能力的增量發(fā)展

供給側(cè)戰(zhàn)略，通過(guò)持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施投資和更新，戰(zhàn)略性地?cái)U(kuò)大城市國(guó)家的城市交通能力。

2

整合土地使用、土地所有權(quán)和交通

補(bǔ)充城市規(guī)劃政策，簡(jiǎn)化交通基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和實(shí)施。

3

交通需求管理

需求方措施（抑制）激勵(lì)消費(fèi)行為，使交通基礎(chǔ)設(shè)施的使用更加高效和可持續(xù)。。

4

利用創(chuàng)新技術(shù)促進(jìn)公交導(dǎo)向型發(fā)展

致力于技術(shù)升級(jí)并鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)參與城市交通。

這種環(huán)環(huán)相扣的政策和工具構(gòu)成了將新加坡發(fā)展為城市的連貫戰(zhàn)略愿景。

// 2.1 交通增量和聯(lián)合融資

“在城市中正確實(shí)施的交通基礎(chǔ)設(shè)施是催化社會(huì)經(jīng)濟(jì)投資的催化劑，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看會(huì)產(chǎn)生有益的溢出效應(yīng)”

政府選擇了與終端用戶(hù)有利的聯(lián)合融資框架。政府資金涵蓋了長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施的初始資本成本和火車(chē)等初始資產(chǎn)。而從通勤車(chē)費(fèi)中收取的收入，將用以支付交通增量的運(yùn)營(yíng)成本和最終更換交通工具的準(zhǔn)備金。

通過(guò)這種方式，公共交通發(fā)展的財(cái)務(wù)可行性依賴(lài)于新加坡不斷擴(kuò)大的公共交通網(wǎng)絡(luò)。因而，隨著移民和人口增長(zhǎng)，公共交通不斷地發(fā)展，從保有量到種類(lèi)不斷提升。

為了將公眾偏好從私人交通轉(zhuǎn)向公共交通系統(tǒng)，新加坡對(duì)服務(wù)的增量增長(zhǎng)、維護(hù)和改進(jìn)進(jìn)行了戰(zhàn)略性投資。這將提高公共交通的競(jìng)爭(zhēng)力和乘客量，增加直接和間接產(chǎn)生的新收入，從而有助于進(jìn)一步擴(kuò)展和改進(jìn)交通網(wǎng)絡(luò)。

// 2.2 整合土地所有權(quán)

城市中薄弱、分散的土地權(quán)制度是阻礙基礎(chǔ)設(shè)施投資和有效土地利用的重要結(jié)構(gòu)性障礙。這也造成了許多西方國(guó)家難以有效地整合軌道附近土地，以達(dá)到重新的高效利用。即便是在日本，大多數(shù)的城市更新也是只能在極小范圍內(nèi)，像六本木那樣整個(gè)片區(qū)整體更新的幾乎是少之又少。

但在新加坡，國(guó)家對(duì)土地所有權(quán)有著更集中化的管理，其明確定義的交通規(guī)劃與更廣泛的土地使用之間有著高效的整合。因而，國(guó)家能夠有效地對(duì)核心交通基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行公共投資。

根據(jù) 1966 年的《土地征用法》，新加坡政府在征地方面擁有巨大的特權(quán)。這使得“任何人、公司或法定委員會(huì)”和“任何住宅、商業(yè)或工業(yè)目的”所需的土地可以被強(qiáng)制征用。自1966年以來(lái)，政府穩(wěn)步積累土地，目前擁有新加坡90%以上的土地。這種集中化促進(jìn)了該國(guó)公共和私營(yíng)城市發(fā)展努力的協(xié)調(diào)和精簡(jiǎn)。

// 2.3 機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)能力

成功的交通規(guī)劃不能脫離其城市發(fā)展目標(biāo)。新加坡協(xié)調(diào)多個(gè)城市議程的機(jī)構(gòu)能力使交通基礎(chǔ)設(shè)施的戰(zhàn)略規(guī)劃能夠與更廣泛的城市規(guī)劃和發(fā)展框架同步發(fā)展。

城市土地使用的戰(zhàn)略框架由城市發(fā)展機(jī)構(gòu)共同的廣泛概念計(jì)劃提供。因此，自 1971 年以來(lái)的各種更新概念規(guī)劃指導(dǎo)了城市總體規(guī)劃的長(zhǎng)期發(fā)展。

同時(shí)，這樣的概念計(jì)劃涵蓋了城市發(fā)展的愿景和戰(zhàn)略，并沒(méi)有陷入細(xì)節(jié)的討論。這種簡(jiǎn)化的方法使公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的計(jì)劃能夠適應(yīng)當(dāng)前和未來(lái)擴(kuò)展，并與人口密度和衛(wèi)星城鎮(zhèn)發(fā)展一起有效地調(diào)整。

盡管如此，政治集權(quán)和國(guó)家、城市和地方層面的融合性質(zhì)使其能夠推行強(qiáng)有力的“城市國(guó)家”政策。可持續(xù)交通規(guī)劃可以在不同的城市中實(shí)現(xiàn)一定程度的政策一致性和活力。因此，市政機(jī)構(gòu)需要致力于加強(qiáng)具有足夠適應(yīng)性的政策，以在中長(zhǎng)期指導(dǎo)城市發(fā)展。

新加坡交通、住宅和工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的戰(zhàn)略分布

// 2.4 激勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施的高效使用

新加坡城市交通戰(zhàn)略的另一個(gè)核心策略工具側(cè)重于規(guī)范和影響公眾對(duì)稀缺交通資源和基礎(chǔ)設(shè)施的使用。

自 1972 年以來(lái)，新加坡采用各種機(jī)制來(lái)對(duì)道路上的私人擁有和使用汽車(chē)進(jìn)行配給限制。這個(gè)城市國(guó)家最近甚至啟動(dòng)了“零增長(zhǎng)”汽車(chē)政策，旨在將私人汽車(chē)的年增長(zhǎng)率校準(zhǔn)為零。

鑒于有形基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)窗口長(zhǎng)和融資成本高，需求調(diào)節(jié)政策可能會(huì)在中短期內(nèi)為許多發(fā)展中城市提供可行的工具。這些措施有助于最大限度地利用交通基礎(chǔ)設(shè)施，激勵(lì)人們轉(zhuǎn)向公共交通，并有助于支付擴(kuò)大和維護(hù)公路和鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的增量成本。

為了改善公共交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共交通網(wǎng)絡(luò)的乘客量，城市還必須考慮如何激勵(lì)城市交通用戶(hù)有效地采用這些系統(tǒng)。通過(guò)創(chuàng)造性的公共政策提供的行為激勵(lì)措施可以提供一種途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，而無(wú)需大量資金來(lái)實(shí)施。例如，燃油效率和旅行時(shí)間的實(shí)時(shí)比較可以巧妙地鼓勵(lì)通勤者選擇更理想的交通方式，并認(rèn)識(shí)到公共交通的經(jīng)濟(jì)和效率優(yōu)勢(shì)。

// 2.5 利用創(chuàng)新技術(shù)

新加坡發(fā)展交通基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的方法越來(lái)越多地整合新技術(shù)。具體而言，新技術(shù)已被用于產(chǎn)生更多數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的戰(zhàn)略公共投資并設(shè)計(jì)公共交通的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。

例如，旅行卡和自動(dòng)售票機(jī)在新加坡的公共交通網(wǎng)絡(luò)中無(wú)處不在。除了提高客戶(hù)便利性之外，從這些系統(tǒng)收集的數(shù)據(jù)還有助于規(guī)劃人員評(píng)估當(dāng)前和未來(lái)的城市人口密度預(yù)測(cè)，改進(jìn)動(dòng)態(tài)路線規(guī)劃，并確定新站點(diǎn)的潛在市場(chǎng)價(jià)值。

此外，私營(yíng)部門(mén)參與者越來(lái)越多地參與公共交通的高效出行。在新加坡，許多私營(yíng)運(yùn)營(yíng)商通過(guò)技術(shù)進(jìn)一步簡(jiǎn)化和優(yōu)化運(yùn)輸需求，以提供更高效的用車(chē)服務(wù)。這個(gè)城市國(guó)家即將出現(xiàn)的更具未來(lái)感的移動(dòng)創(chuàng)新包括開(kāi)發(fā)空中出租車(chē)和自動(dòng)駕駛汽車(chē)服務(wù)。

盡管這個(gè)城市國(guó)家已經(jīng)擁有龐大的公共交通網(wǎng)絡(luò)，但政府機(jī)構(gòu)和私營(yíng)部門(mén)企業(yè)家仍致力于研究、投資和擴(kuò)大用于第一英里和最后一英里交通的互補(bǔ)技術(shù)。

雖然城市應(yīng)該努力逐步規(guī)劃增加公共交通能力，但發(fā)展中的城市應(yīng)該考慮交通互補(bǔ)而不是替代。因此，新興城市必須考慮促進(jìn)各種交通方式的整合。此外，發(fā)展數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和交通基礎(chǔ)設(shè)施的有助于使包容性城市交通成為現(xiàn)實(shí)。

盡管如此，不應(yīng)將顛覆性技術(shù)視為發(fā)展中城市交通規(guī)劃的靈丹妙藥。從大數(shù)據(jù)中收集的關(guān)于交通網(wǎng)絡(luò)的數(shù)字信息也必須與對(duì)交通、流動(dòng)性和土地使用的理解相結(jié)合。

總之，新加坡公共交通發(fā)展的成功，一方面是支持城市公共交通項(xiàng)目發(fā)展的激勵(lì)政策，另一方面是穩(wěn)健而謹(jǐn)慎的城市規(guī)劃和本地化政策工具。這也為開(kāi)發(fā)商和投資者注入了更大的信心，讓他們?cè)谶@些新興市場(chǎng)取得成功并擴(kuò)大規(guī)模。

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