地方政府債務(wù)不應(yīng)再擴(kuò)大？| 爭議地方債之三

當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險總體安全可控，但隨著近年為穩(wěn)經(jīng)濟(jì)地方舉債規(guī)模激增，疊加財政收入增長乏力，去年地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財力）已經(jīng)突破120%警戒線。再考慮規(guī)模較大的地方政府隱性債務(wù)，如何確定一個最優(yōu)地方政府債務(wù)規(guī)模，兼顧穩(wěn)增長和防風(fēng)險，成為當(dāng)下地方債一大重點問題。

中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希近日接受《中國新聞周刊》采訪時，認(rèn)為2008年之后出現(xiàn)“中央宏觀調(diào)控地方化”現(xiàn)象，當(dāng)年4萬億方案，除了中央籌集1.18萬億之外，其他都交給地方借投融資平臺籌資，形成大量地方政府債務(wù)。當(dāng)前繼續(xù)借地方宏觀調(diào)控的模式效果在下降，而風(fēng)險在上升，應(yīng)當(dāng)讓宏觀調(diào)控的決策、執(zhí)行完全回歸中央。

劉尚希表示，目前不要再擴(kuò)大地方債，尤其是地方政府專項債券不應(yīng)再加碼，因為符合條件的項目并不多，再增發(fā)作用不大。應(yīng)當(dāng)將剩下的指標(biāo)轉(zhuǎn)化為國債，優(yōu)化央地杠桿結(jié)構(gòu)，由中央來統(tǒng)一實施。

對于未來不再擴(kuò)大地方政府債務(wù)率的觀點，也有人持不同看法。

比如，中誠信國際研究院執(zhí)行院長袁海霞近日在《中國地方政府債券藍(lán)皮書（2023）》一書中稱，綜合當(dāng)前中國穩(wěn)增長需求、政府杠桿率水平來看，地方債仍有一定擴(kuò)容空間，但也需要做好存量和增量債務(wù)平衡，穩(wěn)步擴(kuò)容，防范風(fēng)險快速累積。

那么，未來地方政府舉債力度該如何把控，是不應(yīng)再擴(kuò)大地方債務(wù)率控制規(guī)模，讓中央加杠桿，來側(cè)重防范地方債風(fēng)險，還是仍保持適度擴(kuò)張力度，發(fā)力穩(wěn)經(jīng)濟(jì)？

東方金誠首席宏觀分析師王青基本認(rèn)同前述劉尚希觀點。他告訴第一財經(jīng)，在中央和地方財權(quán)、事權(quán)不匹配的大背景下，特別是在近兩年地方土地出讓收入大幅下滑的過程中，地方政府償債壓力已經(jīng)偏高，尤其是在考慮隱性債務(wù)的情況下。與此同時，中央政府杠桿率偏低，2023年一季度末僅為21.4%，處于國際偏低水平，具備較大的債務(wù)擴(kuò)張空間。

中央財經(jīng)大學(xué)教授溫來成也表示認(rèn)同。目前地方債余額明顯高于國債余額，出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象，從宏觀管理來看對中央宏觀調(diào)控能力受到一定影響。從債務(wù)管理角度看，中央財政可以與貨幣政策相配合，這對管理債務(wù)有較大回旋余地。國際上看，主要國家債務(wù)也以中央債務(wù)為主，地方債規(guī)模相對較少，債務(wù)融資主要由中央政府承擔(dān)。

財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，地方政府債務(wù)余額約35.06萬億元，國債余額約為25.87萬億元。

王青表示，從實踐上，政策已經(jīng)在朝著中央加杠桿這個方向調(diào)整。2022年三大政策性金融機(jī)構(gòu)通過發(fā)行金融債券，設(shè)立總額達(dá)7399億元的政策性開發(fā)性金融工具，支持基建投資。該政策工具被認(rèn)為具有準(zhǔn)財政性質(zhì)，實際上對應(yīng)的就是中央財政。這在客觀上有效緩解了地方政府債務(wù)增長壓力。

“未來，中央財政或準(zhǔn)財政工具將更多地承擔(dān)起基建投資等宏觀調(diào)控責(zé)任，還會通過類似養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌等方式，持續(xù)調(diào)整中央和地方之間的財權(quán)、事權(quán)分配。這對保持地方政府債務(wù)可持續(xù)性，推動城投平臺轉(zhuǎn)型，遏制地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險具有根本性意義。”王青說。

財達(dá)證券副總經(jīng)理胡恒松告訴第一財經(jīng)，目前地方政府債券規(guī)模太大，而地方?jīng)]有那么多合規(guī)的項目，部分地方通過包裝項目來爭取債券資金，有的甚至沒想過后期償還問題，靠再融資債券借新還舊。未來地方政府債券規(guī)模需要壓縮，可以通過發(fā)行國債來支持部分項目。

上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授張牧揚告訴第一財經(jīng)，未來地方政府專項債券規(guī)模是否擴(kuò)大，一方面需要看負(fù)債率，目前來看多數(shù)地方專項債負(fù)債率處于合理水平。另一方面需要看是否有足夠的適合專項債的項目，即收益不太高又不能太低能做到收益與融資自求平衡的項目，而這樣的項目數(shù)量是有限的。現(xiàn)在一些地方對收益進(jìn)行包裝的專項債項目，可能在5~10年后會產(chǎn)生一定的風(fēng)險。

“因此，專項債的額度是否要擴(kuò)大，主要看是否有合適收益水平的項目。如果地方找不到這類項目，而只有一些收益過低的項目，會造成專項債風(fēng)險的累積，不利于財政的可持續(xù)發(fā)展。”張牧揚說。

審計署近期發(fā)布報告，在重點審計54個地區(qū)財政收支管理情況發(fā)現(xiàn)，20個地區(qū)通過虛報項目收入、低估成本等將項目“包裝”成收益與融資規(guī)模平衡，借此發(fā)行專項債券198.21億元。

當(dāng)然，也有人認(rèn)為未來地方債仍有一定舉債空間。比如有部分專家建言，國際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值是90%~150%，中國可以考慮將現(xiàn)行120%警戒線指標(biāo)提高至150%，從而釋放部分舉債空間。

為了控制地方政府債務(wù)風(fēng)險，中國對地方債施行限額管理，設(shè)立舉債“天花板”。2015年財政部發(fā)布的《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》，明確地方政府債務(wù)總限額由國務(wù)院根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢等因素確定，并報全國人民代表大會批準(zhǔn)。年度預(yù)算執(zhí)行中，如出現(xiàn)下列特殊情況需要調(diào)整地方政府債務(wù)新增限額，由國務(wù)院提請全國人大常委會審批：當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行壓力大、需要實施積極財政政策時，適當(dāng)擴(kuò)大當(dāng)年新增債務(wù)限額；當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢好轉(zhuǎn)、需要實施穩(wěn)健財政政策或適度從緊財政政策時，適當(dāng)削減當(dāng)年新增債務(wù)限額或在上年債務(wù)限額基礎(chǔ)上合理調(diào)減限額。

近些年為應(yīng)對疫情沖擊，盡管地方財政收入受到一定沖擊，但舉債規(guī)模明顯增加，中誠信國際預(yù)計今年底地方政府債務(wù)余額接近40萬億元。

袁海霞認(rèn)為，在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢愈加復(fù)雜多變的情況下，地方債整體規(guī)模的確定將從更長周期的視角來謀劃，統(tǒng)籌考慮中長期經(jīng)濟(jì)增長需求及財政承壓下的債務(wù)可持續(xù)性，更好地發(fā)揮地方債尤其是專項債在跨周期、逆周期調(diào)節(jié)中的作用，并合理控制總量擴(kuò)張帶來的債務(wù)風(fēng)險累積。未來地方債擴(kuò)容或?qū)⒏雍侠?，做好存量與增量債務(wù)的平衡。

6月底公開的《第十四屆全國人民代表大會財政經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于2022年中央決算草案審查結(jié)果的報告》建議，結(jié)合對經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢和地區(qū)財政收支狀況的跟蹤研判，科學(xué)確定我國中長期地方政府債務(wù)規(guī)模和分地區(qū)債務(wù)限額水平。

財政部金融司原司長孫曉霞近日在中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇上公開表示，政府債務(wù)規(guī)模增長要與經(jīng)濟(jì)增長之間形成良性循環(huán)，如果政府債務(wù)能夠產(chǎn)生足夠大的經(jīng)濟(jì)效益，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁，經(jīng)濟(jì)規(guī)模越來越大，債務(wù)風(fēng)險就會相對收斂，那么債務(wù)是件好事。因此，理論上有最優(yōu)債務(wù)規(guī)模的討論，認(rèn)為存在最優(yōu)的債務(wù)率，能使得經(jīng)濟(jì)增長達(dá)到最大值。但現(xiàn)實情況往往更為復(fù)雜，政府很難確定最優(yōu)的債務(wù)規(guī)模，更難將債務(wù)維持在一定規(guī)模上，不斷發(fā)生的債務(wù)危機(jī)便是例證。這就要求債務(wù)規(guī)模要適度和可控，要對舉債保持科學(xué)謹(jǐn)慎的態(tài)度，避免債務(wù)規(guī)模的無序膨脹。

孫曉霞認(rèn)為，中國中央政府債務(wù)相對較少，地方政府債務(wù)比較多。從中央層面看，我國財政擴(kuò)張還有一定空間，未來可考慮增加全國一般預(yù)算赤字，主要用于增加經(jīng)常性支出。地方政府債務(wù)中一般債少，專項債多。由于地方專項債用于有一定收益的公益性投資項目，在實踐中，近年來很多專項債項目并沒有太多收益或者說收益遞減，未來可以考慮增加一般債比重，適當(dāng)增加地方預(yù)算赤字，發(fā)行地方一般債彌補，并只能用于資本性支出。

在確定地方總體舉債額度外，由于各個省份財政實力、債務(wù)風(fēng)險差異較大，各個省份具體舉債額度也將明顯分化。

去年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》明確，健全地方政府債務(wù)限額分配機(jī)制，一般債務(wù)限額應(yīng)與一般公共預(yù)算收入相匹配，專項債務(wù)限額應(yīng)與政府性基金預(yù)算收入及項目收益等相匹配，促進(jìn)融資規(guī)模與項目收益相平衡等。

從近年新增債務(wù)限額分配來看，財政實力強(qiáng)、債務(wù)風(fēng)險低、重大項目多的地區(qū)，獲得更多的發(fā)債額度。