21世紀經(jīng)濟報道記者楊志錦 上海報道 《第十四屆全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會關(guān)于2022年中央決算草案審查結(jié)果的報告》6月29日對外公布（以下簡稱報告）。報告建議，結(jié)合對經(jīng)濟發(fā)展趨勢和地區(qū)財政收支狀況的跟蹤研判，科學(xué)確定我國中長期地方政府債務(wù)規(guī)模和分地區(qū)債務(wù)限額水平。建立政府償債備付金制度，防范債務(wù)兌付風(fēng)險。
據(jù)記者了解，當(dāng)前償債備付金制度仍處于前期探索階段，諸多地方的政府償債備付金制度側(cè)重于專項債領(lǐng)域，資金主要從專項債的項目收益中提取，后期仍需解決如何提、提多少、如何使用等問題。
何為償債備付金制度？
“政府償債備付金制度”并非一個新提法，《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)【2021】5號）即提出，地方政府舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)嚴格落實償債資金來源，科學(xué)測算評估預(yù)期償債收入，合理制定償債計劃，并在中期財政規(guī)劃中如實反映。鼓勵地方結(jié)合項目償債收入情況，建立政府償債備付金制度。
此后，部分地方結(jié)合實際，也提出要建立政府償債備付金制度，但更側(cè)重于專項債領(lǐng)域。比如海南省提出，探索在專項債券領(lǐng)域建立政府償債備付金制度，對于市場化收入償還債務(wù)的項目，結(jié)合其收入、償債規(guī)模及年限等，扣除當(dāng)年還本付息需求后，按照項目收入的一定比例安排償債備付金，充分發(fā)揮地方政府債券的逆周期調(diào)節(jié)作用。
天津市今年在債券發(fā)行材料中披露，落實市級事業(yè)單位地方政府專項債券償債備付金管理暫行辦法，對規(guī)定范圍的專項債券項目，一律從運營期開始逐年歸集償債備付金。同時，各區(qū)也已建立償債備付金制度，防止預(yù)期收益“跑冒滴漏”。
記者獲得的天津當(dāng)?shù)啬硢挝坏姆桨阜Q，資金歸集上，自進入項目平衡方案確定的運營期開始逐年歸集償債備付金，可以根據(jù)平衡方案預(yù)期收益實現(xiàn)規(guī)模或債券本金與債券剩余期限分年等額確定年度歸集額度，歸集方式一經(jīng)確定不得改變。該單位統(tǒng)一管理使用的地方政府專項債券分項目、分批次歸集的償債備付金，在保證及時足額還本付息的前提下，不同項目間可適當(dāng)調(diào)劑使用償債備付金。
使用方面，該單位要求，償債備付資金不納入清理存量資金或抵頂公用經(jīng)費資金范圍。項目到期還本時，通過非稅系統(tǒng)將應(yīng)歸還的債券本金從償債備付金專用賬戶上繳市級國庫。
中部省份某地市今年披露的《全環(huán)節(jié)強化專項債券績效管理》一文從事前審核夯實基礎(chǔ)、事中監(jiān)管提績效、事后管理防風(fēng)險三個方面談及專項債績效管理，其中償債備付金制度屬于事后管理防風(fēng)險的部分。
該市稱，完善項目運營管理機制，落實項目單位主體責(zé)任，項目收益直繳金庫，專款專用結(jié)算債券本息。完善償債備付金制度，項目收益結(jié)余資金納入償債備付金專戶管理。
據(jù)該市披露，2022年該市調(diào)研評估和實地查看項目投運情況，完成42個專項債券項目事后績效評價；項目單位上繳償債備付金0.47億元，2023年編列償債備付金增加至1.13億元，確保還本付息。
記者采訪了解到，之所以要建立專項債償債備付金制度有兩大原因：宏觀上看，專項債經(jīng)過多年擴張后，專項債余額已超過22萬億，但用于償還專項債的政府性基金收入近年出現(xiàn)下降，由此導(dǎo)致專項債債務(wù)率被動放大、存在一定的償債風(fēng)險，建立償債備付金制度可以有效完善償債緩沖機制。
微觀上看，前期一些專項債項目已投入運營，但項目收益未上繳財政，建立專項債償債備付金制度有助于強化項目收益上繳力度，確保專項債的還本付息。同時，一些項目的收益難以覆蓋融資，通過償債備付金可以在不同項目之間進行調(diào)劑。
“隨著地方自行試點項目收益專項債規(guī)模不斷擴大，項目收入構(gòu)成更為復(fù)雜，主要靠專項收入平衡還本付息。加之此類項目主體多為企業(yè)，項目收益管理有待加強。設(shè)立專項債償債備付金專戶，可以更高效地利用資金，保障兌付需要。”東部省份某地市財政局人士稱。
一些地方的償債備付金制度并不局限于專項債，并設(shè)定了具體比例。湖北省的文件提出，政府舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)嚴格落實償債資金來源，合理制定償債計劃，建立政府償債備付金制度，確保政府債務(wù)還本付息。償債備付金占本級同期政府債務(wù)余額的比例一般不低于5%。
科學(xué)確定中長期地方政府債務(wù)規(guī)模
報告認為，2022年中央決算情況總體是好的，符合預(yù)算法規(guī)定。但也存在一些問題：有的項目績效自評質(zhì)量不高；部分地方財政收支矛盾突出，基層財政運行比較困難；一些地方市縣債務(wù)風(fēng)險較高，新增隱性債務(wù)仍有發(fā)生；財經(jīng)紀律執(zhí)行不夠嚴格等。
報告建議，要積極回應(yīng)代表和委員關(guān)切，研究在決算草案中增加地方政府一般債務(wù)和專項債務(wù)分地區(qū)情況表。
報告建議，指導(dǎo)地方扎實做好項目庫建設(shè)和前期準備工作，提升債券資金使用效率和效益。結(jié)合對經(jīng)濟發(fā)展趨勢和地區(qū)財政收支狀況的跟蹤研判，科學(xué)確定我國中長期地方政府債務(wù)規(guī)模和分地區(qū)債務(wù)限額水平。
之所以如此建議，是因為三年來地方政府債務(wù)增長較快，由此導(dǎo)致法定政府債務(wù)率也水漲船高。財政部數(shù)據(jù)顯示，2014年-2019年五年期地方政府債務(wù)余額僅增長5.9萬億。但2022年末地方政府債務(wù)余額為35.1萬億，相比2019年增長了13.8萬億。后續(xù)如果繼續(xù)保持每年4.5萬億左右的新增額度，地方政府債務(wù)率還將繼續(xù)攀升。
需要注意的是，這是應(yīng)對疫情沖擊的必要舉措。三年疫情沖擊之下，企業(yè)部門新增投資意愿不足，居民部門資產(chǎn)負債表衰退，在此背景下，只有政府部門加杠桿才能穩(wěn)定總需求、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤，進而為穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)定社會預(yù)期等創(chuàng)造條件。
中國財政科學(xué)研究院研究員趙全厚建議，應(yīng)適當(dāng)上調(diào)地方政府債務(wù)率預(yù)警線。由于近年地方賣地收入下降，當(dāng)前地方政府債務(wù)率整體上已高于120%的預(yù)警線，局部地區(qū)地方政府債務(wù)率更高。在此情況下，隱性債務(wù)顯性化的空間不大，建議可適當(dāng)上調(diào)地方政府法定債務(wù)率預(yù)警線，比如上調(diào)至150%。根據(jù)預(yù)算法，我國地方政府債務(wù)主要用于項目投資，形成能夠為國民經(jīng)濟長期服務(wù)的實體資產(chǎn)，主要風(fēng)險是流動性風(fēng)險。
所謂政府債務(wù)率是政府債務(wù)余額和當(dāng)年綜合財力（綜合財力包括一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算的本級收入、中央轉(zhuǎn)移支付等）的比值，反映地方政府的償債能力。國際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標準參考值是90%-150%，目前我國選擇的警戒線標準是120%。
報告還建議，要穩(wěn)步推進地方政府隱性債務(wù)和法定債務(wù)合并監(jiān)管。嚴禁通過新增隱性債務(wù)上新項目、鋪新攤子，對違法違規(guī)舉債融資行為要嚴肅問責(zé)。強化對地方融資平臺公司的綜合治理，加快推進平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，進一步加強市場化、法治化債務(wù)違約處置機制建設(shè)。
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