?創(chuàng)新舉措出臺 城市更新提速

今年廣州立下目標推進127個城中村改造項目。 受訪者供圖

超大城市廣州的高速發(fā)展離不開城市更新，從握手樓到摩天大廈，矮破舊搖身一變成為閃耀城市的新地標，空間里的“魔術(shù)”在廣州城鎮(zhèn)化進程中不斷上演。作為全國率先實施“三舊”改造的超大城市，廣州一直將城市更新視為向“存量”要“增量”的突破口。截至2022年底，全市累計釋放用地空間1733公頃，完成固定資產(chǎn)投資6669億元。

城市更新對廣州經(jīng)濟拉動作用明顯，當挖掘機破土動工的那一刻，固投便在土地里播下了發(fā)展的種子。今年，廣州市立下2000億元史上最高城市更新固投目標，其中城中村改造接近一半額度。瞄準這一目標，自開年以來，廣州積極穩(wěn)步推進城中村改造落地實施，探索在政策、金融、模式等方面的組合創(chuàng)新，以制度“小步快跑”推動項目加速落地。

回望過去三十年，城中村充當了廣州發(fā)展的“催化劑”，未來，城中村不應成為阻礙發(fā)展的“絆腳石”，撬動城市更新這一重要戰(zhàn)略支點，廣州必將迎來別開生面的發(fā)展新局面。

南方日報記者 郎慧

小步快跑推動項目沖刺

今年2月，廣州市推動城市更新提速增效工作動員會暨第一批城中村改造項目集中開工活動啟動，啟動儀式選在歷經(jīng)舊改長跑的瀝滘村舉辦。其間，廣州市明確提出今年計劃推進127個城中村改造項目，實現(xiàn)城市更新固定資產(chǎn)投資同比增長60%。

動員會拉開了2023年廣州實施城市更新行動的序幕，城中村改造雖在一段時間內(nèi)有所放緩，但放眼全市，該項工作卻始終步履不停。特別在今年的動員會后，不僅如瀝滘村等“馬拉松式”項目加快了進度，火村舊改項目二期、宏崗村項目等也順利迎來動工……

新舊項目頻傳捷報讓人不禁感嘆：廣州的城中村改造又“熱”起來了！動員會上提出了“提速增效”的目標，為體量大、周期長、投資高的改造項目標定了進度條，其中，“巨無霸”與“馬拉松”式項目依舊最為引人注目。

今年上半年，被譽為廣州舊改“航母級”項目的瀝滘村十年來首次開放樣板房，村民們的心中終于吃下了“定心丸”；6月16日，番禺區(qū)重點項目里仁洞村改造首期復建安置房工程3號樓地下室封頂，進入主體結(jié)構(gòu)攻堅階段；荔灣東漖村復建安置房完成率超94%，今年內(nèi)公建配套也將全部啟動開工……

在加速續(xù)建項目沖刺的基礎(chǔ)上，廣州市也在推動新項目盡快上馬。與以往不同的是，今年的城中村改造工作不再只是市場的風起云涌，繼年初動員會后，廣州各區(qū)相繼召開城市更新高質(zhì)量發(fā)展動員會，發(fā)布本區(qū)今年年度計劃與固投任務，一場自上而下與自下而上相結(jié)合的城市更新總動員打響了。

今年前4月，黃埔區(qū)累計公示5條舊村改造項目實施方案，占去年全年42%，全區(qū)累計批復31個城中村改造項目，城市更新固定資產(chǎn)投資額連續(xù)多年全市第一；今年，另一舊改大區(qū)番禺共有13個城中村改造項目納入年度計劃，里仁洞村、南浦村、羅邊村等續(xù)建項目將全面推進公服配套等地塊建設；荔灣區(qū)2023年城市更新固定資產(chǎn)投資任務189億元，目前該區(qū)已批在建4個項目順利推進，其余15條村也已不同程度開展前期工作；今年前5月，海珠區(qū)城市更新固投完成率暫時位列全市第一……

當前，廣州各區(qū)以城市更新作為推動高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵引擎，將有效投資與建設節(jié)點緊密結(jié)合，加速推動城中村改造項目取得實質(zhì)性進展，使之既成為促進經(jīng)濟穩(wěn)增長的有力途徑，也是增強企業(yè)、村民對城市發(fā)展信心的強烈信號。

探索效益最大化更新模式

改革開放以來，作為城鎮(zhèn)化建設的一種重要形態(tài)，城中村為廣州的經(jīng)濟發(fā)展作出了不容忽視的貢獻。低廉的租金、完備的產(chǎn)業(yè)、齊全的配套、發(fā)達的交通等，為城市留住了初來乍到的人才，培育了本土化的優(yōu)秀企業(yè)。廣州城中村分布廣泛、類型多元、環(huán)境各異，一方面給予了廣州積累城市更新經(jīng)驗的土壤，另一方面也在統(tǒng)籌謀劃、集中改造等方面增加了難度。

2009年，廣州率先出臺《關(guān)于加快推進“三舊”改造工作的意見》，探索市場運作、多方共贏的改造方式。圍繞這一改造模式，此后，廣州建立起城市更新“1+3”政策體系，在全國首次提出全面改造與微改造相結(jié)合的系統(tǒng)更新模式。隨著“1+1+N”政策框架體系的搭建，以市場化改造為主的廣州城中村改造模式日臻完善。

另外，分散的改造項目、多元的市場主體也給該類模式帶來了些許不確定性，以逐利為導向的房地產(chǎn)運作模式，弱化了城市更新的公益屬性。事實上，廣州市始終將城市更新作為促進經(jīng)濟發(fā)展、提升城市品質(zhì)、改善民生環(huán)境、完善基層治理的重要途徑，城市更新利益主體的多元化理應收獲多維的社會經(jīng)濟效益。

有鑒于此，今年以來，廣州市有意調(diào)整城中村改造方向與模式，年初的政府工作報告便明確提出以“拆、治、興”為原則，聚焦城市重點功能區(qū)、主要交通廊道、重要景觀廊道、重大交通樞紐等區(qū)域，探索連片改造提升新模式。為配合推進新模式，廣州今年已相繼出臺統(tǒng)籌做地實施方案及10條措施，并明確劃分四大重點城市功能區(qū)，全面提升城市更新土地統(tǒng)籌及資金保障力度。

在數(shù)字經(jīng)濟與未來城市研究院院長、暨南大學教授胡剛看來，城中村改造不一定都要進行商業(yè)化改造，配套高大上的建筑，而是需要顧及多樣化的收入群體，進行多元化改造，建設低收入居住社區(qū)等。他肯定了廣州劃定四大重點片區(qū)對城市核心區(qū)發(fā)展的重要意義，同時建言廣州加大力度從空間規(guī)劃調(diào)整以及法律政策上，進行做地模式更加積極的探索。

綜合近年來廣州城市更新的發(fā)展趨勢來看，民生優(yōu)先、傳承文脈、注重運營已成大勢，從作為舊改運營標桿項目的琶洲村，到歷史文化街區(qū)與村共融的融德里，廣州持續(xù)鼓勵城中村改造擴大正向優(yōu)化，將公共利益與服務最大化，使物理空間與業(yè)態(tài)運營融為一體。未來，摒棄房地產(chǎn)導向的舊改模式后，政企合作探索城市運營將是舊改下半場的必答題。

新政策直面改造痛點難點

眼見今年即將過半，為進一步加快城市更新有效投資落地見效，近日，廣州市住房和城鄉(xiāng)建設局在此前探索的基礎(chǔ)上，再度出臺促進城中村改造項目提速增效新舉措——《優(yōu)化城中村全面改造項目審批流程的通知》（下稱《通知》）。

《通知》包括加快啟動前期計劃、優(yōu)化方案審批流程、支持分片分期實施、優(yōu)化規(guī)劃建設許可手續(xù)、加大金融支持力度等五個方面共12條改革措施，多管齊下為城中村全面改造提速增效。

與此前的頂層機制設計層面相比，《通知》更傾向于實操層面，將在各項目推進環(huán)節(jié)中給予企業(yè)明確指引，進而解決城中村改造審批、征拆等環(huán)節(jié)面臨的具體問題，全面提振舊改市場信心?！锻ㄖ氛蠌V州市舊改普遍難點，提出優(yōu)化年度計劃增補機制，可根據(jù)具體情況實時申報、動態(tài)增補城中村改造入庫項目，并首次提出對有條件符合規(guī)劃的項目實施方案試行承諾制信任審批。

今年，廣州市官宣127條城中村改造計劃，《通知》則打開了靈活增補的口子，讓更多急難項目有了納入改造的希望。事實上，《通知》基本延用此前廣州“三舊”改造文件大政方針，同時結(jié)合實際問題給予針對性解決方法。

如《通知》提議對于已批項目實施方案確需調(diào)整，但不涉及增加總建筑面積、不涉及減少復建安置面積和公益性用地面積的，可由區(qū)政府按程序?qū)彾?。此舉進一步下放了城市更新項目區(qū)級審定權(quán)限，彌補了此前區(qū)級審定內(nèi)容不明朗的缺陷，壓縮了實施方案調(diào)整的審批時間。

又如此前廣州市已明確住宅房屋可分期簽訂補償安置協(xié)議，每一期應當達到80%以上權(quán)屬人簽約后方可啟動房屋拆除工作。然而，大多數(shù)城中村改造不會超過三期節(jié)點，一些小體量村也未執(zhí)行分期改造實施。對此，本次《通知》再次提出分片實施概念，推行“簽一片、拆一片、供一片、批一片、建一片”模式，同時要求每一片（期）先行建設安置區(qū)、公服配套等公益性設施。

截至今年5月，廣州市各區(qū)城市更新固定資產(chǎn)投資完成率相差較大。在因地制宜打通堵點的基礎(chǔ)上，《通知》以深化審批制度改革創(chuàng)新為抓手，將城中村改造中包含的公益類工程項目，參照政府投資類工程項目的條件辦理設計方案復函、建設工程規(guī)劃許可證及施工許可證。通過給予此類項目與政府類投資項目同等審批待遇，助力項目早日獲得施工許可證，帶動有效投資加速落地見效。

此外，在助企紓困方面，《通知》還創(chuàng)新試行金融機構(gòu)或擔保機構(gòu)為城中村改造項目履約擔保，以前述機構(gòu)出具的不可撤銷、見索即付的履約保函，置換企業(yè)已繳存的合作改造履約保證金，將有效緩解企業(yè)前期資金周轉(zhuǎn)壓力。

從宏觀的頂層設計到微觀的精準“止痛”，從今年前半年看，廣州城市更新的新方向、新趨勢日漸明朗，以問題和成效為導向的新方法仍在不斷探索中，將成為推動城市更新提速增效的加速器。在高質(zhì)量挖掘存量的新型城鎮(zhèn)化時代，超大城市廣州正在加速轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，而城市更新的力度、深度與速度或?qū)⒊蔀橐还蓻Q定性的力量。