羅志恒：分稅制不是土地財(cái)政的原因，政績考核才是

羅志恒 粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家

以下觀點(diǎn)整理自羅志恒在CMF宏觀經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問題研討會（第64期）上的發(fā)言

本文字?jǐn)?shù)：5432字

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一、怎樣認(rèn)識土地和財(cái)政？

1、土地和財(cái)政的關(guān)系

在中國，財(cái)政、金融、土地、社保、國資這些領(lǐng)域之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，每一項(xiàng)都與政府行為有重要關(guān)系。從1978年改革開放到上世紀(jì)90年代，當(dāng)時(shí)的資源稟賦狀況是勞動力比較充裕、資本比較稀缺。在當(dāng)時(shí)的情況下，誰能夠引進(jìn)資本，誰就能夠創(chuàng)造財(cái)富；在這樣的資源稟賦條件下，引進(jìn)資本和引進(jìn)生產(chǎn)比較重要，于是形成了生產(chǎn)地原則的稅收制度，即資本和生產(chǎn)在哪里，稅收就在哪里。在生產(chǎn)地原則的稅收制度之下，我國采取了以地引資的方式。所謂以地引資，具體就是用低廉的工業(yè)用地吸引資本、吸引產(chǎn)業(yè)、吸引人口，于是創(chuàng)造了對住宅、商業(yè)用地的大量需求。2022年住宅用地、商業(yè)用地平均地價(jià)分別是工業(yè)用地平均地價(jià)的23.3倍和8.9倍。這就是通過以地引資來實(shí)現(xiàn)土地出讓收入以及房地產(chǎn)相關(guān)稅收的過程，土地與財(cái)政產(chǎn)生了關(guān)聯(lián)，此為其一。

其二，以土地為抵押，城投平臺發(fā)行了城投債和銀行貸款，房企獲得了開發(fā)貸，居民基于房產(chǎn)獲得了按揭貸，土地和金融牢牢綁定，土地市場的好壞、房地產(chǎn)市場價(jià)格高低直接影響金融風(fēng)險(xiǎn)的高低。而中國的金融與財(cái)政之間尤其是地方財(cái)政和地方金融之間是聯(lián)動的，甚至部分地方金融機(jī)構(gòu)的股東就是財(cái)政。

其三，土地在中國還有更深層次的含義——土地承載著糧食安全以及社會保障的職能。那些進(jìn)城但未能實(shí)現(xiàn)市民化的農(nóng)民工，農(nóng)村土地是其最后的退路；對于這部分群體，若沒有農(nóng)村土地的存在，我們兜底民生和兜底社保的負(fù)擔(dān)恐怕要遠(yuǎn)高于目前水平，否則既融不進(jìn)城市、又回不去農(nóng)村的土地，那可能引發(fā)社會問題。中央提出農(nóng)村土地制度改革涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)，也源于此。因此，在此背景下，城鄉(xiāng)土地市場分割，既有級差地租的原因，又有糧食安全、社會保障和社會穩(wěn)定的考慮。這反映出土地和社保之間千絲萬縷的聯(lián)系。而當(dāng)前社保體系的運(yùn)行對財(cái)政的依賴度非常之高。

2、土地對財(cái)政稅收的貢獻(xiàn)

從一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算看，基于房地產(chǎn)的土地出讓收入和房地產(chǎn)相關(guān)的主要稅種占這兩本預(yù)算收入之和的40%左右；僅從地方收入看，房地產(chǎn)對地方兩本預(yù)算之和的貢獻(xiàn)度達(dá)50%以上。

同時(shí)，土地出讓收入暢通了政府四本預(yù)算之間的聯(lián)系，維系著一般公共預(yù)算的平衡、社保預(yù)算的平衡。目前，社會保險(xiǎn)基金預(yù)算的平衡需要從一般公共預(yù)算補(bǔ)貼2.3萬億元，占社保預(yù)算的比重在23.3%，占一般公共預(yù)算收入的11.6%。這個(gè)過程對一般公共預(yù)算產(chǎn)生了壓力，于是又從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算來實(shí)現(xiàn)平衡，而政府性基金預(yù)算的主體就是土地出讓收入。

當(dāng)然，土地出讓收入除了彌補(bǔ)財(cái)政收支平衡外，還有大家已有較強(qiáng)共識的重大貢獻(xiàn)，即土地財(cái)政推動了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程以及中國經(jīng)濟(jì)飛速的發(fā)展。

3、土地財(cái)政源于何處？

關(guān)于土地財(cái)政源于何處，有一個(gè)流行的觀點(diǎn)：即分稅制改革導(dǎo)致地方政府收入占比過低，以及支出占比過高，土地財(cái)政是為了彌補(bǔ)地方財(cái)政收支不平衡產(chǎn)生的。我想做些澄清，并鮮明提出分稅制不是導(dǎo)致土地財(cái)政的原因，政績考核才是。

1994年分稅制改革以來，中央收入比重從1993年的22%提高到了1994年55%，提高了中央宏觀調(diào)控能力和財(cái)政汲取能力，這確實(shí)是事實(shí)。與此同時(shí)，因?yàn)橹醒胫С稣急仍谕伦撸员焕硭?dāng)然地認(rèn)為地方收支有缺口，地方政府不得不通過土地出讓、城投平臺等方式去融資。

但是我們需要知道的是，當(dāng)時(shí)在建立分稅制的同時(shí)，還建立了過渡時(shí)期的轉(zhuǎn)移支付，并且在2002年所得稅分享改革后，進(jìn)一步建立了規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付。也就是說，對于地方政府而言，可預(yù)期的可支配收入除了分稅制背景下留存的地方收入外，還有中央的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還，考慮真正的收支缺口必須考慮轉(zhuǎn)移支付。1994年-2009年，將地方政府本級收入與獲得的中央轉(zhuǎn)移支付加起來的兩者之和，是高于地方財(cái)政支出的，也就是說經(jīng)過中央對地方的轉(zhuǎn)移支付后，收支并沒有明顯的缺口。1994年地方本級收入為2311.6億元，中央轉(zhuǎn)移支付為2389億元，兩者之和為4700億元大于地方支出的4038億元；2009年地方本級收入為32603億元，中央轉(zhuǎn)移支付為28563億元，兩者之和61166億元大于地方支出的61044億元。所以分稅制導(dǎo)致地方政府收支不足、進(jìn)而逼出了土地財(cái)政的說法，恐怕有待進(jìn)一步商榷。

而問題核心在于為什么后來地方政府會出現(xiàn)缺口？答案是在于政績考核機(jī)制。這才是導(dǎo)致土地財(cái)政很重要的根源，以前是單一的GDP考核，所以要拉動經(jīng)濟(jì)增長就需要更多的資金來進(jìn)行基建，后來從單一GDP考核進(jìn)入到多元目標(biāo)考核，需要更多資金解決經(jīng)濟(jì)增長、污染防治、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)等，這都需要錢。從時(shí)間線上看，1994-2009年在經(jīng)過中央對地方的轉(zhuǎn)移支付后，地方收支差有盈余，不存在缺口，而土地財(cái)政是1998年房改后大幅增長，時(shí)間在地方收支缺口之前；先有土地財(cái)政，后有地方財(cái)政收支缺口。因此，根本上講，是政績考核以及不斷擴(kuò)張的政府職能，而非分稅制導(dǎo)致了土地財(cái)政。

二、當(dāng)前“土地財(cái)政”出現(xiàn)的新形勢

1、緊平衡下的地方財(cái)政，驅(qū)動三個(gè)比重上升

伴隨房地產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)暴露以及居民購房信心較低，房地產(chǎn)市場走向低迷，2022年土地出讓收入相較2021年減少2萬億元；同時(shí)，一般公共預(yù)算推出了大規(guī)模減稅降費(fèi)，導(dǎo)致我國廣義宏觀稅負(fù)下行，地方政府的財(cái)政汲取能力下降，地方政府財(cái)力出現(xiàn)困難。自2013年起，從單一的GDP考核進(jìn)入到了多元目標(biāo)治理體系。多元目標(biāo)治理體系本意是好的，解決唯GDP論導(dǎo)致的債務(wù)和環(huán)境破壞等問題。但是對地方政府而言，這不僅拓展了政府支出范圍，而且在各種巡視的作用下政府支出責(zé)任的剛性程度更高。地方政府與過去單一GDP考核時(shí)代不一樣，要搞經(jīng)濟(jì)增長、環(huán)境保護(hù)、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、要防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)等。多元目標(biāo)治理體系之下，使得支出責(zé)任擴(kuò)張、支出責(zé)任剛性。同時(shí)，這些年發(fā)生的經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的問題，例如：部分房地產(chǎn)出現(xiàn)了爛尾，由于要保交樓，地方政府成立了房地產(chǎn)紓困基金；當(dāng)?shù)胤匠霈F(xiàn)村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)事件的時(shí)候，財(cái)政也要去兜底。所以，在宏觀稅負(fù)下行、多元目標(biāo)治理和經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的共同作用下，地方政府財(cái)政運(yùn)行呈現(xiàn)出緊平衡下的負(fù)重前行格局。

在這種背景下，出現(xiàn)了三個(gè)比重的上升：第一，對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴度快速上升。從各個(gè)省份的情況看，西藏、青海、甘肅、黑龍江等，這些省份對中央依賴度本身就較高，現(xiàn)在進(jìn)一步提高，尤其是西藏，達(dá)到90%以上。第二，對債務(wù)的依賴度明顯上升，推升整個(gè)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。這就是地方政府財(cái)力相對于支出下降，也就意味著債務(wù)依賴度明顯上升。第三，專項(xiàng)債償債率大幅上升，還本付息壓力上升。在2022年底，有19個(gè)省份專項(xiàng)債償債率突破了20%。

2、民企房企拿地能力下降，城投支持拿地導(dǎo)致城投與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)交織

民營房企暴露風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致拿地的能力和拿地的意愿都受到非常大的沖擊。于是城投支持拿地，個(gè)別城市民營企業(yè)拿地基本“顆粒無收”，大部分拿到地的是央企和地方國企，這些拿地的地方國企中有一部分就是城投平臺，2022年城投拿地的占比在45.7%。但是城投拿地并未實(shí)現(xiàn)真正意義上的土地出讓收入，反而加劇了城投的現(xiàn)金流惡化，導(dǎo)致了城投風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政運(yùn)行本身的風(fēng)險(xiǎn)的交織。去年底，財(cái)政部發(fā)文明令禁止國企購地、虛增土地出讓收入。所以今年城投拿地比重有所下降，到3月份，城投拿地的比重為25.4%。

3、土地出讓金頭部效應(yīng)顯著，大部分城市的土地出讓收入占比下降，需要重尋收入來源

2022年一線城市的土地出讓收入占比13.6%，二線34個(gè)城市占比35.5%，三四線62個(gè)城市加總占比34%。全國前一百個(gè)城市土地出讓收入占比83%，剩下242個(gè)城市的占比只有17%左右。這種趨勢在未來將更明顯，未來大部分中小城市土地出讓收入占全部城市的比重可能越來越小，其收入來源面臨切換的問題。從三四線城市房地產(chǎn)庫存可以看到，截至今年2月底，三四線城市整體去化周期高達(dá)20個(gè)月，也就是近兩年的時(shí)間。

4、土地供應(yīng)與人口流動出現(xiàn)較大背離

過去十年，東部地區(qū)人口的凈增變化占全國凈增的83%，而東北是凈流出的。但是，東部雖有83%凈增加的人口，土地供應(yīng)卻只占36.8%。東部地區(qū)需求大，供給少，房地產(chǎn)價(jià)格高起。對中部地區(qū)而言，人口流入較少，而土地供應(yīng)比較大，于是中部地區(qū)會出現(xiàn)庫存高企，房地產(chǎn)價(jià)格下走。

5、土地出讓收入征收成本變高

根據(jù)農(nóng)業(yè)部前副部長在國新辦的發(fā)布會數(shù)據(jù)，2013—2018年，全國土地出讓收入中，其中拆遷補(bǔ)償?shù)某杀驹?0.8%左右，即土地出讓收入的凈收益約為20%；此外，用于農(nóng)業(yè)支出的在6.6%左右，剔除該部分就只有14%左右。

中辦國辦《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》要求，“十四五”期末各省份土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支出，需不低于土地出讓收入的8%，逐步達(dá)到土地出讓收入的10％以上。土地出讓收入要優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興，同時(shí)這個(gè)比例要上調(diào)。這意味著未來土地出讓收入真正用于地方補(bǔ)充，而用于其他方面的支出比重將進(jìn)一步下降。

三、土地財(cái)政的出路：基于構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)稅制度構(gòu)建和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

從中長期看，人口負(fù)增長以及老齡化率的上升，都會使得房地產(chǎn)需求下降，未來一個(gè)城市、一個(gè)省份，房地產(chǎn)需求和土地財(cái)政將主要取決于人口流入以及改善性需求的增量。我們測算了到2035年為止的住宅用地“成交土地出讓金”收入規(guī)模，年均金額為3.59萬億元，低于2020年和2021年。土地出讓收入在往下走，帶動廣義宏觀稅負(fù)在往下走；即使按照IMF的口徑統(tǒng)計(jì)，剔掉土地出讓收入以及加上土地出讓凈收入，廣義宏觀稅負(fù)也還是在往下走。未來，一個(gè)大國如果沒有一定的宏觀稅負(fù)水平和財(cái)政汲取能力，難以應(yīng)對方方面面的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。因此，尋找土地出讓收入和政府收入新的出路勢在必行；同時(shí)，也要從支出端解決問題，否則再多的政府收入也解決不了政府職能不清和基層政府近乎無限責(zé)任導(dǎo)致的支出規(guī)模過大問題；改革財(cái)政體制，上收事權(quán)和支出責(zé)任，避免地方尤其是基層因土地出讓收入減少加劇財(cái)政困難的問題。

第一，盡快穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，開辟新的稅源和收入，探索數(shù)據(jù)財(cái)政。其一，推動稅制改革，對普通居民影響不大、但有利于推動綠色發(fā)展和縮小貧富差距的稅種有必要開征或者新增。比如，有必要根據(jù)房地產(chǎn)的恢復(fù)情況適時(shí)開征房地產(chǎn)稅，但要注意避免對經(jīng)濟(jì)造成預(yù)期收縮效應(yīng)；比如改革消費(fèi)稅，擴(kuò)大征稅范圍，從煙、酒和汽車逐步擴(kuò)大到高污染高耗能以及高端會所、高端酒店等；提高環(huán)保稅、資源稅稅率。其二，盤活存量資產(chǎn)、增加國有企業(yè)利潤上繳。其三，減稅降費(fèi)要從追求數(shù)量轉(zhuǎn)向效果，避免陷入“減稅降費(fèi)陷阱”。其四，研究并探索數(shù)據(jù)財(cái)政。數(shù)據(jù)財(cái)政不同于數(shù)字稅，而是基于政府擁有的數(shù)據(jù)資產(chǎn)的所有權(quán)來獲得的收入。《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》提出“推動用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無償使用，探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用。”“支持探索多樣化、符合數(shù)據(jù)要素特性的定價(jià)模式和價(jià)格形成機(jī)制，推動用于數(shù)字化發(fā)展的公共數(shù)據(jù)按政府指導(dǎo)定價(jià)有償使用，企業(yè)與個(gè)人信息數(shù)據(jù)市場自主定價(jià)?！薄?strong>探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度。建立公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)的分類分級確權(quán)授權(quán)制度。建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制?！?/p>

第二，厘清政府與市場關(guān)系，界定政府職責(zé)與規(guī)模，壓減支出責(zé)任。深化行政事業(yè)單位改革，強(qiáng)化績效管理。對人口流出地區(qū)的區(qū)縣實(shí)施合并，減少財(cái)政供養(yǎng)人員，同時(shí)配合以市場化的改革，比如放開市場準(zhǔn)入、改善營商環(huán)境，提高就業(yè)的吸納能力。

第三，建立政策出臺前評估和實(shí)施效果問責(zé)機(jī)制，避免各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)蔓延至財(cái)政，避免透支財(cái)政空間。

第四，改革財(cái)政體制，上移事權(quán)和支出責(zé)任至中央政府和省級政府；加大對區(qū)縣轉(zhuǎn)移支付。

第五，深化社保制度改革，避免社保長期過度依賴一般公共預(yù)算補(bǔ)貼，進(jìn)而一般預(yù)算依賴政府性基金等調(diào)入。提高國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)社保的比例和資產(chǎn)質(zhì)量、發(fā)揮養(yǎng)老保障體系中第二（企業(yè)年金和職業(yè)年金）和第三支柱（商業(yè)保險(xiǎn)）的重要作用實(shí)現(xiàn)多層次積累、提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資收益、盡快全面放開計(jì)劃生育、適時(shí)適當(dāng)推遲法定退休年齡。在四本預(yù)算實(shí)現(xiàn)較好協(xié)同情況下通過政府性基金預(yù)算和國有資本金預(yù)算調(diào)入解決社保改革問題

第六，優(yōu)化債務(wù)性質(zhì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)目的與手段一致。地方一般債、地方專項(xiàng)債、長期建設(shè)國債：分別對應(yīng)公共服務(wù)收支差、有一定項(xiàng)目收益的地方項(xiàng)目、缺乏收益并具有較強(qiáng)外部性的項(xiàng)目。

第七，優(yōu)化債務(wù)區(qū)域結(jié)構(gòu)，適度放寬都市圈城市群以及人口流入地區(qū)的舉債額度，但強(qiáng)化績效管理，負(fù)債與資產(chǎn)匹配、成本與收益匹配，在有優(yōu)質(zhì)現(xiàn)金流的資產(chǎn)項(xiàng)目上加杠桿，穩(wěn)定杠桿率而非穩(wěn)定杠桿絕對數(shù)。

第八，從“以地引資”過渡到“政府引導(dǎo)基金模式重塑稅基”。其本質(zhì)是以國資為引導(dǎo)，吸引社會資本參與投資具有核心競爭力的高科技產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而重塑稅基和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，目前較為成功的有合肥、蘇州、廣州等地。