呂冰洋:分析土地財(cái)政問題,要著重看土地財(cái)政構(gòu)成及其與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系

土地財(cái)政問題表面上看是政府從土地出讓中取得多少財(cái)政收入問題，似乎比較簡單，但仔細(xì)剖析一下，可以發(fā)現(xiàn)它是很多問題的交匯點(diǎn)，甚至用土地財(cái)政這個(gè)詞來概括都不太合適。土地在地方既起到了彌補(bǔ)地方財(cái)政收入的作用，還起到了土地招商，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。同時(shí)對地方債的發(fā)行、地方融資環(huán)境的改善也起到了重要作用。所以土地是很多問題交織在一起的。

一、土地收入計(jì)算

地方財(cái)政有四本賬：一般公共預(yù)算收入、社保基金收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營收入。政府性基金收入大概70%來自于土地出讓收入。因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為土地財(cái)政收入在地方財(cái)政當(dāng)中起了重要作用。事實(shí)是否如此呢？不能簡單地這樣分析。因?yàn)榈胤秸耐恋爻鲎屖杖氩⒉皇莾羰杖?。?jù)官方統(tǒng)計(jì)，土地出讓收入是75%，也就是3/4左右是成本性支出，以此推斷土地出讓凈收入只有1/4。但社會(huì)觀感是地方財(cái)政對土地出讓收入依賴度是很大的，到底土地出讓收入多少是政府可用的財(cái)力？這個(gè)問題實(shí)際上沒有得到清晰回答，它影響到中國宏觀稅負(fù)的判斷。在國際貨幣基金組織對中國宏觀稅負(fù)分析中，土地出讓收入是不計(jì)算進(jìn)來的，而很多研究是將土地出讓收入全計(jì)算為政府收入。在土地出讓收入中，政府要拿出一部分用于成本性支出，例如征地拆遷補(bǔ)償支出、補(bǔ)助被征地農(nóng)民支出等，但是2019年后我們不再公布這些支出項(xiàng)目。即使是2019年前數(shù)據(jù)，由于每個(gè)支出項(xiàng)目的實(shí)際支出和實(shí)際用途不夠明細(xì)，使得我們很難判斷出真實(shí)成本性支出有多少，也就是說，很難判斷出政府從土地出讓中取得多少凈收益。

二、土地對地方財(cái)政的支持作用無可比擬

近十來年，全國土地出讓面積保持在較大規(guī)模且穩(wěn)定的狀態(tài)，但平均來說，土地出讓價(jià)格年年攀升。統(tǒng)計(jì)表明，土地出讓面積、價(jià)格在地區(qū)分布圖上主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)，價(jià)格高的也是在江浙滬這些發(fā)達(dá)地區(qū)。

被政府壟斷供應(yīng)的土地，根據(jù)其在生產(chǎn)中的作用分為兩類。其中一些土地與物質(zhì)生產(chǎn)緊密聯(lián)系在一起，并作為要素投入生產(chǎn)之中，這樣的土地可以稱之為城鎮(zhèn)生產(chǎn)用地。如工業(yè)廠房的所在土地，他們與資本和勞動(dòng)一起創(chuàng)造產(chǎn)出。另外的土地并不直接進(jìn)入物質(zhì)生產(chǎn)，卻能根據(jù)其承載的建筑目的不同來直接滿足不同居民需求（如住宅，游樂場，理發(fā)店，停車場等），這些土地則可以稱之為城鎮(zhèn)非生產(chǎn)用地。生產(chǎn)用地主要通過協(xié)議出讓的形式體現(xiàn)，非生產(chǎn)用地主要以拍賣出讓的形式體現(xiàn)。協(xié)議出讓土地價(jià)格較低，拍賣出讓價(jià)格較高，地方政府的土地出讓收入主要來自拍賣土地的出讓收入。

三、土地不同管理模式

從對全國土地出讓的行業(yè)分布看，它主要用于房地產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)。房地產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)，一個(gè)是用來抓錢的，一個(gè)用來抓發(fā)展的；一個(gè)是與土地財(cái)政問題聯(lián)系在一起，一個(gè)是與土地引資問題聯(lián)系在一起。所以說土地財(cái)政這個(gè)詞有點(diǎn)局限性，完整地說應(yīng)該是土地制度。土地問題與房地產(chǎn)市場的發(fā)展以及對房地產(chǎn)市場的治理有密切關(guān)系，從土地出讓價(jià)格可以很明顯看到，在租賃與商務(wù)服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)，所取得的土地價(jià)格都是比較高的，它們以拍賣出讓形式體現(xiàn)出來。而在制造業(yè)，價(jià)格就比較低，因?yàn)樗且詤f(xié)議形式體現(xiàn)出來的。

土地制度深刻地影響著地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與地方財(cái)政的狀況。1994年分稅制改革一個(gè)重大的改變，就是把地方分享的財(cái)政收入由原來的隸屬稅改為按屬地征稅。因所屬的企業(yè)大量是國有企業(yè)，就催生了地方保護(hù)主義，影響了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展。分稅制將按照隸屬關(guān)系劃分的稅收改為按屬地原則征稅，這是重大的改變，它將地方政府的行為動(dòng)機(jī)從保護(hù)政府所屬企業(yè)轉(zhuǎn)為積極招商引資。第二個(gè)改變就是稅收分享的方式原來采用大量定額包干的形式，現(xiàn)在改為稅收以分成為主，地方政府能從稅源擴(kuò)大中獲得相應(yīng)的稅收分成收入。

政府行為跟私人行為有點(diǎn)類似，財(cái)政收入來自哪里其行為就會(huì)體現(xiàn)在哪里。比如說，如果地方財(cái)政收入來自于制造業(yè)，就會(huì)大力發(fā)展制造業(yè)；如果地方財(cái)政收入來自服務(wù)業(yè)，就會(huì)大力發(fā)展服務(wù)業(yè)。分稅制改革后，稅收和土地出讓收入給地方政府帶來滾滾財(cái)源，它們支持了地方政府支出增長，它們就可以用于土地開發(fā)以及城市治理、城市優(yōu)化改善，這會(huì)進(jìn)一步帶來土地升值，土地升值反過來帶來土地出讓收入的增長。一方面是政府支出增長帶來正外部性，比如當(dāng)?shù)氐慕煌ǜ纳?，這就帶來企業(yè)產(chǎn)出的擴(kuò)大，同時(shí)工業(yè)用地以協(xié)議方式增加土地供給，土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入到企業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中，就推動(dòng)企業(yè)產(chǎn)出擴(kuò)大。兩個(gè)綜合在一起，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

政府性基金分配體制也會(huì)刺激土地出讓收入的增長。在政府性基金分配體制中，省地級市之間逐步向地級市傾斜，市縣之間向縣這一級傾斜。這種體制刺激地縣級政府高價(jià)出讓土地，以此增加財(cái)政收入。因此說，地方財(cái)政收入來自于哪里，就決定了行為體現(xiàn)在哪里。

四、利弊分析

分稅制與土地制度結(jié)合，會(huì)對地方政府產(chǎn)生很強(qiáng)的財(cái)政激勵(lì)，由此推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式利弊并存。

從有利一面看，土地制度既推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)增長，也解決了地方財(cái)政缺口問題。地方政府通過協(xié)議低價(jià)出讓城鎮(zhèn)生產(chǎn)用地，通過稅收返還形式擴(kuò)大地方生產(chǎn)性稅基，兩者結(jié)合引發(fā)地方政府激烈競爭，推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)增長。同時(shí)，地方政府通過高價(jià)出讓城鎮(zhèn)非生產(chǎn)用地，又可彌補(bǔ)了地方財(cái)力缺口。

從不利的一面看，它不利于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，也不利于縮小地區(qū)差距。它會(huì)帶來粗放式經(jīng)濟(jì)增長方式的蔓延，很多地方為了吸引這樣企業(yè)，用稅收返還、低價(jià)出讓土地的方式，人為地改變資本要素回報(bào)率，讓市場在資源配置發(fā)揮決定作用受到影響。這會(huì)使得經(jīng)濟(jì)增長方式偏向粗放式經(jīng)濟(jì)增長，甚至還有些是環(huán)境非友好型的增長。同時(shí)這種方式也擴(kuò)大了地區(qū)差距，因?yàn)樯a(chǎn)性稅基的地區(qū)分布是非常不均勻的，發(fā)達(dá)地區(qū)土地出讓價(jià)格遠(yuǎn)高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

五、如何改革？

當(dāng)前中國兩個(gè)重要問題是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和財(cái)政體制改革，根據(jù)以上分析，這兩個(gè)問題是結(jié)合在一起的。財(cái)政體制改革歷來是各項(xiàng)改革的難點(diǎn)，它包括政府間財(cái)政事權(quán)與責(zé)任的調(diào)整、政府間稅收分配關(guān)系的調(diào)整、地方稅的設(shè)置、轉(zhuǎn)移支付體系的完善、財(cái)政管理的規(guī)范等等。每個(gè)問題都需要專題進(jìn)行研究，每個(gè)問題都存在大量的改革爭議。這里，我只針對房地產(chǎn)稅設(shè)置問題談一下個(gè)人看法。

根據(jù)以上分析，房地產(chǎn)市場發(fā)展與土地財(cái)政問題高度相關(guān)，普遍認(rèn)為，房地產(chǎn)稅的開征會(huì)對土地出讓制度和房地產(chǎn)市場產(chǎn)生重要影響。土地出讓收入本質(zhì)上是土地使用權(quán)租金收入，很多人期待著把土地財(cái)政從一次性汲取財(cái)政收入，變成持續(xù)的收入流，變?yōu)榉康禺a(chǎn)稅。但我認(rèn)為，房地產(chǎn)稅有其內(nèi)在的稅收邏輯，要慎重考慮。我們在房地產(chǎn)稅改革上寄托了太多的希望：籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)房地產(chǎn)分配、實(shí)現(xiàn)房住不炒以及促進(jìn)地方治理。經(jīng)常說“一鷹不搏二兔”，要房地產(chǎn)稅同時(shí)承擔(dān)這四個(gè)功能，就像是讓一個(gè)老鷹抓四個(gè)兔子，幾乎是不可能的。這要結(jié)合中國國情，對房地產(chǎn)稅的功能有取有舍。

近些年我一直強(qiáng)調(diào)，中國式的房地產(chǎn)稅在中短期內(nèi)應(yīng)該是中央稅，采用累進(jìn)稅，在全國范圍內(nèi)選擇大中型城市的中心城區(qū)，不觸及一般家庭，注重發(fā)揮其調(diào)節(jié)分配作用。這種改革方案會(huì)大大減少改革阻力，并且會(huì)將房產(chǎn)投機(jī)與剛需分離出來，實(shí)現(xiàn)房住不炒的目標(biāo)并改善房產(chǎn)分配。這種方案會(huì)促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，進(jìn)而對土地財(cái)政、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式等重要問題產(chǎn)生良性影響，可以是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和財(cái)政體制改革的“牛鼻子”。但目前大多數(shù)改革設(shè)計(jì)是囿于房地產(chǎn)稅是地方稅的思路，導(dǎo)致房地產(chǎn)稅無論怎么設(shè)計(jì)，均存在一些根本性的難題難以克服，使得房地產(chǎn)稅長期處于難產(chǎn)狀態(tài)。對此，何不嘗試將房地產(chǎn)稅定位中央稅、累進(jìn)稅、選擇性征稅的思路？

（本文作者呂冰洋系中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授、中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇主要成員，中國人民大學(xué)財(cái)稅研究所執(zhí)行所長，中國人民大學(xué)重陽金融研究院高級研究員，本文轉(zhuǎn)自中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇CMF，系呂冰洋教授在CMF宏觀經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問題研討會(huì)（第64期）上的發(fā)言。歡迎關(guān)注人大重陽新浪微博：@人大重陽 ；微信公眾號：rdcy2013）