從“土地經(jīng)濟(jì)”到“股權(quán)經(jīng)濟(jì)”能解決地方財(cái)政缺錢問(wèn)題嗎？

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者 王紅茹|北京報(bào)道

國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入一直是政府性基金收入的主體。2022年，由于房地產(chǎn)市場(chǎng)銷售和投資遇冷，土地出讓金減少，帶動(dòng)政府性基金收入整體下滑。

當(dāng)土地收入對(duì)財(cái)政貢獻(xiàn)日益減弱，意味著地方財(cái)政需要找到新的增長(zhǎng)點(diǎn)。對(duì)地方財(cái)政而言，亟需解決“錢”從何處來(lái)的問(wèn)題。

土地出讓金減少致政府性基金收入下滑

2022年，由于土地市場(chǎng)低迷，使得政府性基金收入7年來(lái)首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2022年，全國(guó)政府性基金預(yù)算收入77879億元，比上年下降20.6%。其中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入66854億元，比上年下降23.3%。

研究機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)顯示，過(guò)去10年，國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入一直為政府性基金收入的主體，期間國(guó)有土地出讓金占比從74.9%提升至85.8%。2022年，由于房地產(chǎn)市場(chǎng)銷售和投資遇冷，土地出讓金減少，帶動(dòng)政府性基金收入整體下滑。2023年1-2月政府性基金收入同比下降24%，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入同比降低29%。

當(dāng)?shù)胤酵恋刎?cái)政下滑，地方政府缺錢問(wèn)題如何解決？安邦智庫(kù)研究合伙人、宏觀研究中心主任賀軍接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪表示，解決地方財(cái)政缺錢的問(wèn)題，大概有幾種途徑：一是中央轉(zhuǎn)移支付，二是稅收收入，包括企業(yè)與個(gè)人交稅，三是政府基金收入，四是各類收費(fèi)。

當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜多變，我國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)回升向好態(tài)勢(shì)，但是由于中小企業(yè)仍處于疫后恢復(fù)期，企穩(wěn)回升的基礎(chǔ)尚不牢固，企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力還不強(qiáng)，加上就業(yè)壓力增大，導(dǎo)致地方財(cái)政面臨壓力。

“在這種情況下，‘財(cái)政進(jìn)市場(chǎng)’就是一個(gè)新思路，希望在傳統(tǒng)財(cái)源之外，為地方增加一個(gè)利用金融市場(chǎng)獲取財(cái)政收益的新渠道?！辟R軍說(shuō)。

所謂財(cái)政進(jìn)市場(chǎng)，在賀軍看來(lái)，主要是指地方政府希望擺脫土地經(jīng)濟(jì)，希望通過(guò)在資本市場(chǎng)融資，給未來(lái)財(cái)政資金投資帶來(lái)增量資金?！斑@不僅一定程度上能彌補(bǔ)土地收入下降帶來(lái)的缺口，也為長(zhǎng)期財(cái)稅收入的穩(wěn)定增加創(chuàng)造條件?？梢哉f(shuō)，地方政府從土地財(cái)政正向股權(quán)財(cái)政轉(zhuǎn)型，而且速度在加快。”

政府引導(dǎo)基金仍需突破政策瓶頸

從廣義財(cái)政資源的使用看，政府引導(dǎo)基金可以看成“財(cái)政進(jìn)市場(chǎng)”的形式之一。

近年來(lái)，杭州、成都、溫州等地紛紛表示設(shè)立政府引導(dǎo)基金，加大對(duì)產(chǎn)業(yè)投資、風(fēng)險(xiǎn)投資的力度。

5月31日，在2023中國(guó)（杭州）產(chǎn)投融生態(tài)峰會(huì)上，三大千億基金發(fā)布引發(fā)業(yè)內(nèi)關(guān)注。據(jù)悉，杭州在原來(lái)的基礎(chǔ)上，升級(jí)打造杭州科創(chuàng)基金、杭州創(chuàng)新基金和杭州并購(gòu)基金3支千億母基金，推動(dòng)形成總規(guī)模超3000億元的“3+N”杭州基金集群。

杭州并不是個(gè)例。《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者梳理發(fā)現(xiàn)，今年以來(lái)，安徽、浙江、上海、西安、廣州等省市都推出了千億量級(jí)的產(chǎn)業(yè)基金集群。

引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金，主要通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。

“嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，政府搞引導(dǎo)基金首先是政府要先花錢，其次才是引來(lái)其他投資。如果能起到引導(dǎo)作用，廣義上，也算是為地方發(fā)展引來(lái)了投資資金?！辟R軍向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，“政府引導(dǎo)基金最大的作用就是能充分發(fā)揮財(cái)政資金‘四兩撥千斤’的撬動(dòng)效應(yīng)，吸引社會(huì)資本，以股權(quán)投資方式有力破解創(chuàng)新型、科技型中小企業(yè)的成長(zhǎng)難題，加快推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，是一種長(zhǎng)期投資。”

投中研究院日前發(fā)布的《2022年政府引導(dǎo)基金專題研究報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《研究報(bào)告》）顯示，截至2022年末，各級(jí)政府共成立1531只政府引導(dǎo)基金，自身規(guī)模累計(jì)達(dá)27378億元。

隨著各級(jí)引導(dǎo)基金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，政府引導(dǎo)基金已經(jīng)成為支持我國(guó)創(chuàng)投行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵力量。

中信資本董事長(zhǎng)張懿宸接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)表示，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，要發(fā)揮好政府引導(dǎo)基金的政策引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供可預(yù)期的成長(zhǎng)空間，仍需突破一些政策瓶頸。

一是資金的循環(huán)再投入問(wèn)題。目前已經(jīng)有部分起步較早的政府引導(dǎo)基金開(kāi)始實(shí)現(xiàn)退出，或馬上面臨退出。如果可以鼓勵(lì)這類政府引導(dǎo)基金將已退出的部分資金循環(huán)再投資，將更加有利于我國(guó)創(chuàng)投行業(yè)的持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。

二是退出方式單一問(wèn)題。政府引導(dǎo)基金當(dāng)前的退出方式主要以基金清算分配為主。除基金清算外，基金份額轉(zhuǎn)讓也是非常重要的退出方式，值得研究借鑒。

三是所持有份額轉(zhuǎn)讓難的問(wèn)題。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》第66條規(guī)定，“政府設(shè)立的各類股權(quán)投資基金投資形成企業(yè)產(chǎn)（股）權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓，按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行”。但相關(guān)部門(mén)尚未對(duì)政府投資基金轉(zhuǎn)讓產(chǎn)（股）權(quán)資產(chǎn)的流程進(jìn)行特別規(guī)定。

國(guó)資股權(quán)投資明顯增長(zhǎng)

在土地經(jīng)濟(jì)空間日益收窄的情況下，安邦智庫(kù)高級(jí)合作學(xué)者許維鴻也談到，未來(lái)地方政府會(huì)更加依靠股權(quán)市場(chǎng)來(lái)解決缺錢問(wèn)題。

華興資本發(fā)布的《私募股權(quán)市場(chǎng)報(bào)告》顯示，國(guó)資股權(quán)投資機(jī)構(gòu)在今年一季度大規(guī)?；鸬恼急冗M(jìn)一步提升至70%。某些地方國(guó)資在股權(quán)投資方面的滲透率更超90%，地方國(guó)資下場(chǎng)做風(fēng)投的熱情空前高漲。

報(bào)告還顯示，今年一季度，募資額超過(guò)10億元的大規(guī)?；鹫急仍谖宄梢陨?，其中，國(guó)資GP的占比進(jìn)一步提升，已達(dá)70%，對(duì)比2022年，這個(gè)數(shù)字為67%左右。國(guó)資GP的不斷增加，意味著政府在產(chǎn)業(yè)投資和引導(dǎo)基金方面投入的力度已經(jīng)顯著增加，甚至已經(jīng)成為風(fēng)險(xiǎn)投資界的主力。（注：GP，即General Partner，普通合伙人，通常指基金管理人。）

《私募股權(quán)市場(chǎng)報(bào)告》通過(guò)對(duì)2022年第四季度和2023年第一季度的觀察發(fā)現(xiàn)，國(guó)資VC（風(fēng)險(xiǎn)投資）的投資出手量已反超非國(guó)資機(jī)構(gòu)。尤其在募資方面，國(guó)資VC（風(fēng)險(xiǎn)投資）的表現(xiàn)更加亮眼。

在賀軍看來(lái)，政府引導(dǎo)基金不能完全解決地方財(cái)政缺錢問(wèn)題，更不能指望靠著政府引導(dǎo)基金就能完全彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口。

“地方政府通過(guò)股權(quán)市場(chǎng)來(lái)解決缺錢問(wèn)題，可能的主要風(fēng)險(xiǎn)包括：一是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，股價(jià)有波動(dòng)，上市有成有敗。二是政策風(fēng)險(xiǎn)，地方政府的廣義財(cái)政資源，是否能順利投資相關(guān)載體，再通過(guò)股權(quán)市場(chǎng)融到資，還要看是否符合相關(guān)政策、是否合規(guī)，因此要注意規(guī)避可能的政策風(fēng)險(xiǎn)?！辟R軍說(shuō)。

盡管越來(lái)越多的地方政府將股權(quán)投融資作為地方發(fā)展和投融資建設(shè)的一個(gè)新模式，但在政府推動(dòng)市場(chǎng)化投資的過(guò)程之中，賀軍提醒，要避免“一哄而上”，更要尊重市場(chǎng)規(guī)律。一方面，需要對(duì)目前的“風(fēng)口”產(chǎn)業(yè)進(jìn)行甄別，避免扎堆造成供需失衡。另一方面，在投資機(jī)制設(shè)計(jì)中，需要實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和市場(chǎng)目標(biāo)的平衡。

“與地方政府對(duì)于土地市場(chǎng)的壟斷不同，政府機(jī)構(gòu)親自下場(chǎng)到股權(quán)投資領(lǐng)域，與市場(chǎng)化的投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行PK，除了資金雄厚和區(qū)位優(yōu)勢(shì)外，其實(shí)面臨很多不利因素，比如對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)的容忍度仍然較低，市場(chǎng)化投資的利益激勵(lì)機(jī)制難以到位，使得投資的效率較低。另外，這與土地經(jīng)濟(jì)相比，周期更長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)更大，地方需要在機(jī)構(gòu)建設(shè)和投資決策機(jī)制設(shè)計(jì)上做好功課，防止出現(xiàn)‘一地雞毛’的情況。”賀軍說(shuō)。

責(zé)編：楊琳

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