以下觀點(diǎn)整理自劉元春在CMF宏觀經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問(wèn)題研討會(huì)（第64期）上的發(fā)言
一、土地財(cái)政是中國(guó)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造奇跡的秘訣之一
了解過(guò)去，特別是了解土地財(cái)政體系的形成，是我們解答當(dāng)前問(wèn)題，判斷未來(lái)方向的關(guān)鍵點(diǎn)。從目前的研究來(lái)看，中國(guó)的土地制度以及在此之上構(gòu)建的土地財(cái)政、土地分配體系，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造奇跡的秘訣之一。我們通過(guò)土地二元體系，以城市化、工業(yè)化為載體，形成了土地紅利，從而進(jìn)一步加速了中國(guó)的工業(yè)化、城市化和金融化。我國(guó)集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地的所有制屬性以及定價(jià)的方式，直接導(dǎo)致級(jí)差地租被政府所擁有，這不僅是對(duì)“香港模式”的延續(xù)，更是一種超越。集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地價(jià)格的差額，可以用來(lái)彌補(bǔ)地方財(cái)政在收支上的困難，給予地方政府積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)、進(jìn)行城市化建設(shè)的資金和靈活支配這些資金的權(quán)利，從而賦予了我們?cè)诔鞘谢?、工業(yè)化中相機(jī)決策的權(quán)利。
一方面，土地財(cái)政是分稅體系下，事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配所倒逼出來(lái)的產(chǎn)物；另一方面，土地財(cái)政給予地方政府在GDP競(jìng)賽中，在城市化、工業(yè)化進(jìn)程中自由裁量的權(quán)利，而不再簡(jiǎn)單受制于中央預(yù)算收入，以及各種戰(zhàn)略布局的約束。在土地國(guó)有化之后，政府對(duì)于商住用地和工業(yè)用地進(jìn)行了分類定價(jià)。這種分類定價(jià)一方面使土地和房地產(chǎn)的資本化、金融化程度加深，另一方面，給予了企業(yè)快速發(fā)展，尤其是民營(yíng)企業(yè)快速發(fā)展的重要原始積累。
中國(guó)模式、中國(guó)奇跡，與其他幾大類型的奇跡和模式的一個(gè)重要差別在于土地制度以及其形成的四方面新功能和新特點(diǎn)：一是它賦予政府自由裁量的權(quán)利；二是它賦予了大量的新興產(chǎn)業(yè)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)最初的原始積累，從而使其跨越了土地成本的約束；三是這些資金彌補(bǔ)了分權(quán)體系所帶來(lái)的事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配的問(wèn)題。盡管很多人詬病這種事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配，但它恰恰是過(guò)去我國(guó)工業(yè)化、城市化、土地金融化和資本化的重要載體；四是土地成為了中國(guó)最大的抵押品，是金融深化最主要的杠桿支點(diǎn)。因此，要從我國(guó)工業(yè)化、城市化，產(chǎn)業(yè)和企業(yè)快速發(fā)展的角度，更要從金融化、杠桿化的角度來(lái)理解中國(guó)的土地財(cái)政體系。
二、土地紅利逐漸消解，中央與地方、實(shí)體與虛擬之間的關(guān)系亟需調(diào)整
目前，土地財(cái)政以及土地紅利已經(jīng)出現(xiàn)消解。這種消解不僅在于土地出讓的收入與土地成本之間的差額，即凈收益逐步減少，更重要的是，土地資本化和金融化的基礎(chǔ)發(fā)生了很大變化。這是由于在城市化、工業(yè)化的進(jìn)程中，我們從城鄉(xiāng)差別，從快速城市化、工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化中所取得的紅利已經(jīng)開始衰竭，從而導(dǎo)致土地紅利也開始衰竭。
這不僅是土地本身變化的問(wèn)題，還說(shuō)明在全面建設(shè)小康社會(huì)的過(guò)程中，在城鄉(xiāng)差別沒有進(jìn)一步擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，土地財(cái)政的基礎(chǔ)發(fā)生了變異。更重要的是，以土地作為抵押品所形成的投融資平臺(tái)產(chǎn)生的債務(wù)積累，債務(wù)的非規(guī)范化、隱性化，使政府“發(fā)動(dòng)機(jī)”的功能發(fā)生了根本性的變異。
土地財(cái)政的變化，一方面是支撐土地紅利基礎(chǔ)要素的變化，同時(shí)也意味著中央與地方之間的關(guān)系必須要有調(diào)整。更重要的是，實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系要有根本性的調(diào)整。簡(jiǎn)單地通過(guò)土地財(cái)政來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)，難以支撐高質(zhì)量的發(fā)展。從目前的各種試點(diǎn)和改革的方案設(shè)計(jì)來(lái)看，土地財(cái)政改革的方向很明確，但我們一直難以找到一種可供軟著陸的實(shí)施路徑。比如，要從簡(jiǎn)單的、以土地出讓金為主體的土地財(cái)政模式轉(zhuǎn)換為以存量資產(chǎn)為主體的土地財(cái)政模式，即用房產(chǎn)稅來(lái)替代土地出讓金，從而全面擴(kuò)大稅收的基礎(chǔ)。但是從上海及重慶的試點(diǎn)來(lái)看，政府要想推進(jìn)該方案，時(shí)點(diǎn)和路徑的選擇非常困難。我們需要從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，仔細(xì)判斷短期宏觀經(jīng)濟(jì)和存量資產(chǎn)是否能夠承受房地產(chǎn)的調(diào)整。
三、構(gòu)建新階段、新視角下的土地財(cái)政體系
要從現(xiàn)代財(cái)政體系建設(shè)的宏觀視角來(lái)把握土地制度的改革，而不是就土地談土地。即使在歐美，政府對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)，對(duì)于土地和房地產(chǎn)的征稅依賴依然是很明顯的。因此，不能簡(jiǎn)單地因?yàn)槟壳俺隽藛?wèn)題，就拋棄所謂的土地財(cái)政，不依賴土地和不動(dòng)產(chǎn)。未來(lái)，土地以及房地產(chǎn)將依然是我國(guó)稅收基礎(chǔ)建設(shè)的重點(diǎn)，只是征收的財(cái)政環(huán)境和簽約方式有所改變。以往我們是從所有權(quán)的角度來(lái)構(gòu)建土地財(cái)政，但是未來(lái)不能簡(jiǎn)單地依賴所有權(quán)，而是要從國(guó)家公共品的提供和國(guó)家治理體系構(gòu)建的角度來(lái)進(jìn)行相應(yīng)的稅制建設(shè)。本次CMF中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)專題報(bào)告指出，要對(duì)國(guó)有資產(chǎn)第三本帳進(jìn)行改革和調(diào)整。土地在某種程度上，也應(yīng)該成為國(guó)有資產(chǎn)的一部分，只是未來(lái)要量化土地入市的方案，使其可以直接入市，也可以進(jìn)行國(guó)有土地的收儲(chǔ)，還可以對(duì)國(guó)有土地進(jìn)行結(jié)構(gòu)和存量的調(diào)整，將其一并納入國(guó)有資產(chǎn)管理體系。
對(duì)土地改革的建議：首先，要基于治理和公共品提供的角度，對(duì)政府收入的基礎(chǔ)進(jìn)行大的戰(zhàn)略調(diào)整。此外，要根據(jù)事權(quán)和財(cái)權(quán)、中央和地方之間的分稅關(guān)系和相應(yīng)分權(quán)體系，來(lái)調(diào)整和構(gòu)建國(guó)家財(cái)政和稅收的新結(jié)構(gòu)。最后，要根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略，尤其是新發(fā)展格局的戰(zhàn)略，處理金融與實(shí)體之間，以及資產(chǎn)化的重點(diǎn)行業(yè)之間的關(guān)系，把握土地和房地產(chǎn)的新定位。只有處理好這些關(guān)系，我們才能跳出目前的土地來(lái)談土地改革，跳出房地產(chǎn)稅來(lái)談稅制改革。
在中國(guó)經(jīng)濟(jì)全面重啟、快速?gòu)?fù)蘇的背景下，我們要啟動(dòng)新的征程。當(dāng)前很可能是我們進(jìn)行土地制度和房產(chǎn)制度大重構(gòu)的切入點(diǎn)，要想使中國(guó)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，重點(diǎn)戰(zhàn)略的實(shí)施得到進(jìn)一步深化，可以通過(guò)尋找恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)和小切口，來(lái)拉開大改革的序幕。
總結(jié)來(lái)說(shuō)，第一，要對(duì)歷史有更為全面的詮釋，特別是要從“中國(guó)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造奇跡的秘訣”這個(gè)角度來(lái)認(rèn)識(shí)土地和房地產(chǎn)。第二，要解決當(dāng)前的問(wèn)題，不能簡(jiǎn)單地走向另一個(gè)極端。第三，改革的方向很明確，但是如何尋找恰當(dāng)?shù)那腥肟冢瑯?gòu)建的新視角，需要我們結(jié)合新階段提出一些新的理念。
(本文作者劉元春系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)校長(zhǎng)、黨委副書記，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，教授，中國(guó)人民大學(xué)原副校長(zhǎng)。本文轉(zhuǎn)自4月20日新浪財(cái)經(jīng)。)
