數(shù)據(jù)要素觀察｜各地公共數(shù)據(jù)授權運營按下加速鍵，政府與市場的合作如何共贏？
南方財經(jīng)全媒體見習記者馬嘉璐 廣州報道
當7月5日北京公布重磅文件推進“公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權運營”之時，廣東打造的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品正在數(shù)據(jù)交易所上架交易，貴州、浙江、上海等地也在研究制定公共數(shù)據(jù)授權運營管理規(guī)則……為充分挖掘公共數(shù)據(jù)“沉睡的價值”，多地公共數(shù)據(jù)授權運營按下加速鍵，探索政府與市場合作的共贏之道。
目前，公共數(shù)據(jù)授權運營在制度銜接、收益分配等細節(jié)實施方面還存在挑戰(zhàn)。不過，無論在國家層面還是在地方層面，頂層設計與一線實踐的探索一直在交織推進，逐一擊破難題的努力從未停止。
頂層設計與一線實踐交織推進
北京對公共數(shù)據(jù)授權運營的探索，呈現(xiàn)出頂層設計與一線實踐交織推進的格局。
早在2020年，北京金控集團就獲授權建立運營“金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)”，穩(wěn)步更新匯聚多維數(shù)據(jù)，為金融機構提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務。此后，北京對推進“行業(yè)主導、場景牽引”的公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權運營的路線更加堅定。2022年11月，北京為此發(fā)布推進數(shù)據(jù)專區(qū)建設的專門文件，并在幾日后出臺的《北京市數(shù)字經(jīng)濟促進條例》中再次予以明確，決心可見一斑。
今年7月5日，北京公布《關于更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用進一步加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的實施意見》，用一小節(jié)的篇幅對“推進公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權運營”作出安排，透露公共數(shù)據(jù)專區(qū)將從金融擴展到醫(yī)療、交通、空間等領域，形成的產(chǎn)品和服務將按政府指導定價有償提供使用，未來還將制定推出公共數(shù)據(jù)授權運營規(guī)則。
除北京外，浙江、上海、貴州、廣東等地也積極在“躬身入局”。
比如，去年12月，貴州就曾發(fā)文對政務數(shù)據(jù)授權運營的合法性予以確認。今年6月，貴州出臺《貴州省政務數(shù)據(jù)資源管理辦法》，為企業(yè)等市場主體合法合規(guī)使用公共數(shù)據(jù)提供了具體途徑。其中明確，授權運營形成的數(shù)據(jù)服務和產(chǎn)品可以通過貴陽大數(shù)據(jù)交易所進行交易。
海南于2021年底正式開設“海南省數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市”，采用“政府+市場”的授權運營模式，引進社會企業(yè)參與開發(fā)數(shù)據(jù)產(chǎn)品，并將交易環(huán)節(jié)也融入其中。廣東則對公共數(shù)據(jù)的確權、評估、收益、流通等環(huán)節(jié)進行整體考慮，與數(shù)據(jù)要素市場機制創(chuàng)新相銜接，通過市場化方式實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)價值釋放。今年5月10日，廣州首個公共數(shù)據(jù)運營產(chǎn)品“企業(yè)經(jīng)營健康指數(shù)”已在廣州數(shù)據(jù)交易所順利完成交易。
多地采用“一局一中心一公司”
2022年7月，清華大學數(shù)據(jù)治理工程研究院院長孟慶國在第五屆數(shù)字中國建設峰會數(shù)字城市分論壇總結道，目前有不少地方采用“一局一中心一公司”來推進公共數(shù)據(jù)授權運營?！耙痪帧笔谴髷?shù)據(jù)局或者政務數(shù)據(jù)管理局，“中心”是大數(shù)據(jù)中心，“公司”則承擔了數(shù)據(jù)的實際開發(fā)運營。
成都的行動開始得較早，被一些業(yè)內人士稱為“成都模式”。2018年10月，成都數(shù)據(jù)集團作為數(shù)據(jù)運營的國資載體，獲得成都市政府政務數(shù)據(jù)的集中運營授權，可以將公共數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)融合加工成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務，進行市場交易。兩年后，成都出臺《成都市公共數(shù)據(jù)運營服務管理辦法》，將探索經(jīng)驗以文件的形式確定了下來。
近一年來，上海、福建、湖北等地也先后成立省級數(shù)據(jù)集團，均明確定位將承擔公共數(shù)據(jù)授權運營工作，與“成都模式”有頗多相似之處。出于安全考慮，運營開發(fā)一般被要求在政府主導搭建的技術環(huán)境中進行。
相比之下，在浙江的設計中，“公司”更為分散。去年10月，浙江發(fā)布《浙江省公共數(shù)據(jù)授權運營管理暫行辦法（征求意見稿）》，擬規(guī)定省級授權運營單位原則上不超過20家，市級不超過10家，試點的縣級不超過2家。授權運營協(xié)議的有效期為3年，屆滿需重新申請授權。
與公共數(shù)據(jù)開放的關系：制度上逐漸獨立完善
有研究表明，我國政府部門掌握的數(shù)據(jù)資源占據(jù)全社會數(shù)據(jù)資源總量的80%左右。公共數(shù)據(jù)授權運營承載著突破公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用困境、加速培育數(shù)據(jù)要素市場的重任。
此前，公共數(shù)據(jù)開放是公共數(shù)據(jù)供給的主要方式之一，但存在安全風險責任大、缺乏直接激勵等問題，導致數(shù)據(jù)實用性不高。公共數(shù)據(jù)授權運營可以引入第三方，利用市場化自驅力將原始公共數(shù)據(jù)主動轉化為產(chǎn)品或服務向社會主動供給，平衡安全與風險，于近年來被逐漸視為發(fā)揮公共數(shù)據(jù)價值的破局關鍵之舉。
不過，如何處理授權運營和公共數(shù)據(jù)開放之間的關系，目前還存在爭議。華南師范大學法學院特聘研究員、數(shù)字政府與數(shù)字經(jīng)濟法治經(jīng)濟研究中心主任馬顏昕分析，如果將“開放”理解為廣義的公共數(shù)據(jù)“從系統(tǒng)內到系統(tǒng)外”，作為公共數(shù)據(jù)供給的授權運營無疑是一種廣義的開放。但是從具體制度上看，公共數(shù)據(jù)授權運營制度與現(xiàn)在成熟的、狹義的公共數(shù)據(jù)開放制度又存在明顯區(qū)別，是一種相對獨立的全新制度。這兩種制度現(xiàn)階段有一定的關聯(lián)性，比如授權運營的范圍往往參照了開放目錄。不過，由于兩種制度是基于的不同邏輯，因此未來會呈現(xiàn)逐漸差異化、精細化的趨勢。
“數(shù)據(jù)二十條”“開綠燈”，破解收益分配難題
作為一種新型制度，公共數(shù)據(jù)授權運營在確權、定價、流通、保護等各環(huán)節(jié)仍存在難點，收益分配是焦點之一。
去年12月發(fā)布的《中共中央 國務院關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）已為公共數(shù)據(jù)合理有償使用“開綠燈”，明確提出“探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用”，并提出公共數(shù)據(jù)指導定價等創(chuàng)新舉措。
“數(shù)據(jù)二十條”發(fā)布后，國家信息中心公共技術服務部發(fā)展規(guī)劃處處長王曉冬撰文表示：“這是一次充分解放思想的破冰之舉，將有利于打破公共數(shù)據(jù)服務機構的制度束縛?！?/p>
今年年初，浙江杭州、山東濟南接連出臺公共數(shù)據(jù)授權運營相關實施辦法并向社會公開征求意見，均對收益分配機制有所安排。杭州方案提出“對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)按政府指導定價采用有條件有償方式進行授權”，數(shù)據(jù)加工處理的成本由運營方承擔，收益也由運營方自行收取。濟南則明確運營方對加工形成的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品可以獲取合理收益。5月，甘肅發(fā)文提出，要建立面向公共數(shù)據(jù)數(shù)源單位的收益分配與激勵機制。
“推進公共數(shù)據(jù)開放利用需要準確把握政策導向，明確公共數(shù)據(jù)開放利用的價值導向?！?月30日，中央黨校（國家行政學院）信息技術部主任王益民撰文指出，“數(shù)據(jù)二十條”整體上確定“誰投入、誰貢獻、誰受益”原則，同時強調公益性。這種兼顧公益服務和商業(yè)開發(fā)相協(xié)調的基本導向，可以為各地區(qū)、各部門推動公共數(shù)據(jù)開放利用提供政策依據(jù)。
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