清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系教授、博士生導(dǎo)師田莉
導(dǎo)讀：10月21日，以“‘更新時代’的城市高質(zhì)量發(fā)展與治理創(chuàng)新”為主題，由中國房地產(chǎn)報與中央財經(jīng)大學(xué)聯(lián)合主辦的2023首屆城市治理現(xiàn)代化論壇在北京舉辦。清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系教授、博士生導(dǎo)師田莉參加大會并發(fā)表演講。田莉以《城市更新中的利益博弈困局與空間治理創(chuàng)》為題作精彩分享，她表示，城市更新治理中最核心的是政府、市場和社會的關(guān)系，要破解這種困難實際上需要一種新型的多元合作關(guān)系，應(yīng)該進(jìn)行政府、市場、社會關(guān)系的重新建構(gòu)，進(jìn)行精準(zhǔn)化的分類施策，而非采用一刀切方式。
田傲云/發(fā)自北京
“城市更新中存在許多利益博弈，最核心的是經(jīng)濟博弈，即成本收益平衡問題。土地增值收益分配中，政府、土地原產(chǎn)權(quán)人、開發(fā)企業(yè)或投資商的利益分配非常復(fù)雜。”清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系教授、博士生導(dǎo)師田莉表示。
10月21日，以“‘更新時代’的城市高質(zhì)量發(fā)展與治理創(chuàng)新”為主題，由中國房地產(chǎn)報與中央財經(jīng)大學(xué)聯(lián)合主辦的首屆城市治理現(xiàn)代化論壇在中財學(xué)術(shù)會堂隆重舉行。田莉在大會上發(fā)表了題為《城市更新中的利益博弈困局與空間治理創(chuàng)》的主旨演講。
她表示，改革開放以來，我國高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有強烈的以建設(shè)用地擴張和“土地財政”為特色的城鎮(zhèn)化特征，造成低效用地。根據(jù)原國土資源部統(tǒng)計，2014年我國全國城鎮(zhèn)低效用地占比達(dá)到40%以上，低效工業(yè)用地預(yù)估約5000平方公里；另據(jù)住建部統(tǒng)計，2020年我國老舊小區(qū)達(dá)17萬個，建筑面積約40億平方米，急需進(jìn)行城市更新改造。
但在田莉看來，盡管依靠行政權(quán)力主導(dǎo)、以政府直接拆遷為特點的更新模式雖然推動了城市改造進(jìn)程，但隨著房地產(chǎn)進(jìn)入高速發(fā)展時期，私人產(chǎn)權(quán)零散下“釘子戶”頻發(fā)引發(fā)的“反公地困局”，往往導(dǎo)致城市更新進(jìn)度緩慢。房地產(chǎn)導(dǎo)向的開發(fā)引發(fā)了拆遷補償失衡、公共服務(wù)設(shè)施配套壓力增加、外來人口居住權(quán)排斥等社會矛盾，成為新型城鎮(zhèn)化面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
這一嚴(yán)峻挑戰(zhàn)要如何破局？田莉帶來了她的長期研究與答案。
拆遷補償失衡是長期困擾政府的重要問題
“城市更新中不同維度的主體包括政府、市場和社會三方面。”田莉解釋，政府主要進(jìn)行政策引導(dǎo)，對于政府來說，政府整體、各部門、官員個體既有利益一致的部分，也有各自的發(fā)展需求；對于市場主體來說，主要包括開發(fā)商和投資商，主要訴求是實現(xiàn)成本收益最大化；對于土地原業(yè)主和原產(chǎn)權(quán)人來說，主要包括生存利益和財產(chǎn)兩部分，其中財產(chǎn)利益更為復(fù)雜。
尤其是隨著房地產(chǎn)進(jìn)入高速發(fā)展時期，村民的財產(chǎn)權(quán)意識日益強化，這使得拆遷難度加大，補償標(biāo)準(zhǔn)也日益提高。在國家信訪局統(tǒng)計中，拆遷糾紛幾乎占據(jù)了20%以上比例，給政府帶來了巨大的壓力。
為解決這個問題，2009年原國土資源部和廣東省提出了“三舊改造”（舊廠房、舊村莊、舊城鎮(zhèn)）試點改革，改變了傳統(tǒng)的由政府直接拆遷并以“招拍掛”模式壟斷土地一級市場的更新模式，轉(zhuǎn)向土地增值收益由土地原業(yè)主、開發(fā)商與政府共享模式。
田莉認(rèn)為，從政府、市場、社會關(guān)系角度看，這種以“放權(quán)讓利”模式推動的城市更新發(fā)展，是一個非常大的放權(quán)讓利改革，在一定程度上調(diào)動了包括土地業(yè)主（村集體、村民、舊廠業(yè)主、居民等）與房地產(chǎn)商在內(nèi)的各個社會群體的參與性，推動了原本停滯的城中村改造與城市更新。
然而，過度依賴開發(fā)商參與拆遷談判，并以地產(chǎn)開發(fā)為導(dǎo)向的更新也產(chǎn)生了一些問題，如“釘子戶”頻發(fā)、公共利益受損等。
田莉舉例，在城市更新中過度依賴開發(fā)商，而政府本身奉行“積極不干預(yù)”的城市，原本互相“敵視”的拆遷者（開發(fā)商）和被拆遷者（村民/居民），往往連結(jié)成一種潛在的“增長聯(lián)盟”關(guān)系，反過來向政府施壓，要求更高的容積率和更優(yōu)惠的開發(fā)條件，結(jié)果是公共利益不斷被蠶食。此外，村民中還會出現(xiàn)一些要價過高的“釘子戶”， 而其他村民也樂得“釘子戶”要高價后自己有機會得到更多補償，這就導(dǎo)致“拆遷拆遷，一步登天”的現(xiàn)象層出不窮。
過去幾年，因房地產(chǎn)價格的快速上漲，拆遷補償費用在土地出讓金收入中的占比從2007、2008年前的36％增長到之后80％左右高位。
隨著拆遷補償價格上漲，土地增值收益分配發(fā)生變化，直接獲得的土地財政凈收益在減少，地方政府將土地通過金融機構(gòu)信貸的杠桿放大作用，獲取更多的可支配資金，這是土地金融越來越受到地方政府歡迎的主要原因，但也引發(fā)了大量地方債務(wù)問題。
除去拆遷補償失衡外，田莉認(rèn)為，城市更新中對外來人口的居住權(quán)存在排斥現(xiàn)象?！安豢煞裾J(rèn)的是，在各種各樣的城中村改造模式中，長期存在著對外來人口居住權(quán)的忽視，隨著城市更新，一批批原住民成為千萬乃至億萬富翁，而外來人口則不得不向更遠(yuǎn)的區(qū)域漂移?！?/p>
“深圳市政府曾經(jīng)采用積極不干預(yù)的方式，通過容積率上不封頂來增加住房供應(yīng)，但導(dǎo)致政府需要配套的公共服務(wù)設(shè)施成本大幅增加?！碧锢蚺e例。
城市更新治理需要多元合作與精準(zhǔn)施策
“目前，城市更新采用的是三種模式，包括房地產(chǎn)開發(fā)導(dǎo)向的拆除重建、由國企主導(dǎo)民企參與的微改造和社會主導(dǎo)的自主改造?！碧锢蚍治龇Q，“征地+凈地出讓”是全國大多數(shù)城市普遍采用的模式，但改造后大部分偏向建造中高價格的商品房，導(dǎo)致城中村租金也大幅上漲；微改造模式，由于很多情況下民企難以實現(xiàn)成本收益的平衡，后期大量轉(zhuǎn)向國企主導(dǎo)；社會主導(dǎo)的自主改造模式較為理想，但由于集體行動的困境，現(xiàn)實操作困難。
面對這些挑戰(zhàn)，如何通過機制創(chuàng)新破解這些困難是當(dāng)下需要關(guān)注的重要方面。
田莉認(rèn)為，“城市更新治理中最核心的是政府、市場和社會的關(guān)系，要破解這種困難實際上需要一種新型的多元合作關(guān)系，應(yīng)該進(jìn)行政府、市場、社會關(guān)系的重新建構(gòu)，進(jìn)行精準(zhǔn)化的分類施策，而非采用一刀切方式?！?/p>
田莉提出兩種新的實施模式。
第一種是政府統(tǒng)籌、市場主導(dǎo)下的創(chuàng)新拆遷談判機制，與傳統(tǒng)的更新模式相比，新的實施模式具有以下特征：
一是從“要我改”變?yōu)椤拔乙摹?。建立整村統(tǒng)籌改造的競爭市場，改造的話語權(quán)回歸政府，有意向的村集體自行組織進(jìn)行測算和內(nèi)部談判；
二是更新的統(tǒng)籌主體由開發(fā)商回歸政府，政府統(tǒng)籌開發(fā)商之間的競爭，避免 “挑肥揀瘦” 問題，同時建立“整村統(tǒng)籌改造”競爭市場，達(dá)成賠償總量分配協(xié)議；
三是通過基層民主和公開透明程序制約村集體與開發(fā)商“合謀”所帶來的改造成本攀升，及“釘子戶”問題，如公布補償標(biāo)準(zhǔn)和獎勵政策等。
第二種是政府統(tǒng)籌、集體自主改造的創(chuàng)新機制。通過鼓勵經(jīng)濟實力強的村集體與農(nóng)民在符合規(guī)劃條件的情況下自主改造，構(gòu)建與政府供應(yīng)平行的集體建設(shè)用地租賃房市場，部分非正規(guī)住房有條件正規(guī)化，以滿足新市民合理住房需求。同時建立有規(guī)劃監(jiān)管的集體建設(shè)用地市場。
基于新的實施模式，田莉還提出構(gòu)建“多對多”博弈平臺，全程、全主體參與的觀點。
田莉認(rèn)為，在傳統(tǒng)城市更新流程中，由于各階段博弈、協(xié)商焦點的轉(zhuǎn)換，協(xié)商通常以“一對多”形式展開，博弈主體頻繁更換、部分缺位，使得協(xié)商難以達(dá)成一致。而在新模式下，改造由村民和居民在村集體或業(yè)委會的協(xié)助下，根據(jù)政府制定的賠償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行表決，決定是否啟動改造進(jìn)程。在改造開始后建設(shè)的過程中，均在政府的監(jiān)督下，由村集體主導(dǎo)或者政府與村集體協(xié)作推進(jìn)拆遷與建設(shè)工作。
田莉表示，搭建城市更新多元主體利益協(xié)商平臺并依托平臺進(jìn)行談判的過程本身就是一個參與式規(guī)劃的過程，有助于實現(xiàn)規(guī)劃與民意的上下結(jié)合?！霸谛履Ｊ较?，首先是要明確城市更新過程中居民、村民協(xié)商機制前置的必要性?！?/p>
田莉認(rèn)為，構(gòu)建平臺，并通過線上平臺工具輔助線下流程，可高效可視地推進(jìn)更新改造的利益協(xié)商進(jìn)程，這種方法廣泛適用于拆除重建類的城中村更新、老舊小區(qū)改造等多種城市更新類型。
