2008年國際金融危機(jī)之后，為緩解出口增速大幅下降對(duì)增長的負(fù)面影響，中國政府于2009年進(jìn)行了一輪大規(guī)模的財(cái)政信貸刺激，并在2013年～2014年、2016年～2017年，以及2020年～2021年三個(gè)增長承壓時(shí)期推出了較大力度的宏觀政策。這些舉措推動(dòng)了全國范圍內(nèi)的超常規(guī)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
圖/圖蟲創(chuàng)意
地方政府隱性債務(wù)何以形成？
以“土地財(cái)政”為基礎(chǔ)，過去十多年中地方政府設(shè)立了多種類型的融資平臺(tái)加杠桿，大規(guī)模舉債推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一時(shí)間，各類開發(fā)區(qū)和園區(qū)平臺(tái)、交通運(yùn)輸類融資平臺(tái)、公用事業(yè)類融資平臺(tái)、土地儲(chǔ)備中心、國有資產(chǎn)管理中心等，都成為地方政府隱性負(fù)債的抓手。地方政府一般先將儲(chǔ)備土地、國有公司股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國債收入等資產(chǎn)劃撥給這些平臺(tái)，然后再從銀行取得貸款或通過發(fā)行城投建設(shè)債券從債市融資。還有一些城市，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)中小城市，因信用不足難以從債市融資，就通過融資租賃、項(xiàng)目融資、信托私募等方式以更高利率從影子銀行體系融資。
過去十幾年中，不少原來區(qū)位條件并不優(yōu)越、制造業(yè)基礎(chǔ)也較差的東部欠發(fā)達(dá)縣市和中西部縣市，也開始大規(guī)模建設(shè)新城區(qū)和工業(yè)開發(fā)區(qū)。在2009年～2013年的5年中，中國以工業(yè)用地為絕對(duì)主體的工礦倉儲(chǔ)用地出讓總計(jì)90.7萬公頃，比2004年～2008年的56萬公頃高出了62％。中西部一些并不適合發(fā)展制造業(yè)的省，每個(gè)縣級(jí)單位都建設(shè)了一個(gè)或多個(gè)工業(yè)開發(fā)區(qū)，很多城市還大規(guī)模建設(shè)了新城區(qū)?，F(xiàn)在看來，很多地方無論是開發(fā)區(qū)招商引資，還是新城區(qū)集聚人口的目標(biāo)都沒有實(shí)現(xiàn)。
根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，從2010年到2020年，中國的基礎(chǔ)設(shè)施投資總額達(dá)到108萬億。過去十幾年的各輪次財(cái)政信貸刺激，都是以各類傳統(tǒng)基建和新基建項(xiàng)目為抓手。無論是地方政府進(jìn)行的各類新城區(qū)、開發(fā)區(qū)建設(shè)，還是城市道路交通（地鐵、輕軌、大容量公交等）、城市管網(wǎng)（供水、污水、雨水、燃?xì)狻⒐?、通信、電網(wǎng)、排水防澇、防洪以及城市地下綜合管廊試點(diǎn)等）、污水和垃圾處理、生態(tài)園林建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和成本都相當(dāng)高，其中很多基建項(xiàng)目只能產(chǎn)生很少、或者根本無法產(chǎn)生任何的現(xiàn)金流，未來只能通過政府財(cái)政收入來償還本金和利息。
以上大規(guī)?；ǖ暮蠊?，就是地方政府債務(wù)從2008年的5萬億元，到2010年年底就超過了10萬億元，之后持續(xù)增加，現(xiàn)在已經(jīng)達(dá)到一個(gè)超高水平。根據(jù)國際貨幣基金組織的測算，2021年地方寬口徑債務(wù)（隱性加顯性債務(wù)）大概在80萬億左右。到2022年底， 地方顯性債（一般債加專項(xiàng)債）為35萬億元，地方投融資平臺(tái)債務(wù)為59萬億元，總數(shù)達(dá)到了94萬億元，雖然地方平臺(tái)公司債務(wù)不應(yīng)該都算作地方隱性債，但由于一些未發(fā)債城投公司的負(fù)債并未完全納入統(tǒng)計(jì)，加上一些地方非城投國企的借貸實(shí)際上也是地方政府負(fù)債，所以，我估算地方總債務(wù)應(yīng)該在90萬億元的水平。
債務(wù)置換與地方政府再加杠桿
如果地方政府寬口徑的債務(wù)為90萬億元，即使經(jīng)過2015年后的債務(wù)置換和降息，現(xiàn)有債務(wù)的平均利息也應(yīng)該為4％～5％。這就意味著地方政府每年付息至少需要3.6萬億元～4.5萬億元。
眾所周知，地方政府還債的主要來源是土地出讓金，而地方土地出讓金毛收入，2020年是8.4萬億元，2021年達(dá)到8.7萬億元的歷史高點(diǎn)后大幅下降，2022年只有6.7萬億元，今年預(yù)期還會(huì)進(jìn)一步下降。但上述土地出讓金只是毛收入，要扣除征地、拆遷補(bǔ)償和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本后才是純收入。土地出讓金純收入在房價(jià)、地價(jià)一直上漲的好年份，基本上也就是毛收入的20％～25％?，F(xiàn)在這一比例估計(jì)已大幅下降，最多達(dá)到10％～15％，部分城市應(yīng)該低于10％。
不少人口流出地的三四線城市，乃至一些過度建設(shè)、過度負(fù)債的二三線城市，目前不僅土地出讓金純收益比例顯著降低，還出現(xiàn)了土地出讓金總額大幅下降的情況，但地方的存量債務(wù)卻相當(dāng)高。因此，地方土地出讓金純收入，甚至加上其他可動(dòng)員還債收入，難以覆蓋地方債務(wù)利息，只能借新還舊，不斷展期，甚至違約。一些城市連保政府基本運(yùn)轉(zhuǎn)都開始出現(xiàn)問題。
為緩解地方債務(wù)問題，中央政府曾在2015年后進(jìn)行了一輪債務(wù)置換，通過省級(jí)政府發(fā)利息較低的地方政府債券去置換部分利息較高的城投公司債務(wù)。這個(gè)措施確實(shí)給了地方政府一定的喘息空間，但現(xiàn)在看來并沒有全面遏制地方債務(wù)的進(jìn)一步增加。
而2015年后一些地方政府又通過PPP、政府投資基金、政府購買服務(wù)這三類新模式變相舉債。以PPP為例，官方允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營后，相關(guān)部委密集出臺(tái)大量意在規(guī)范和推廣PPP模式的政策性文件。
但實(shí)踐中，這些本意在吸引社會(huì)資本的大型PPP項(xiàng)目基本沒有吸收太多社會(huì)資本，項(xiàng)目多為中字頭央企獲得，其關(guān)鍵就是很多央企可以獲得信貸資源，結(jié)果是很多此類項(xiàng)目從“公私合作”（Public-Private Partnership）異化成“公公私合作”（Public-Public-Private Partnership）：即由地方政府牽頭，由央企—地方平臺(tái)企業(yè)主導(dǎo)，地方平臺(tái)企業(yè)和央企聯(lián)合向國有金融機(jī)構(gòu)借錢，其中央企完成地方政府無法完成的融資，但工程相當(dāng)比例最后分包給了私人承包商。結(jié)果很多PPP項(xiàng)目是完全地方政府付費(fèi)，社會(huì)資本不參與項(xiàng)目的論證、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營，地方政府則承諾通過回購股份、支付固定收益等方式承擔(dān)還本付息責(zé)任，這就又形成了新的地方政府隱性債務(wù)。
實(shí)踐中，地方政府往往對(duì)新建道路、橋梁、港口這些容易識(shí)別的基礎(chǔ)設(shè)施投資具有很高的積極性，并傾向于人為擴(kuò)大這些項(xiàng)目的規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。顯然，相對(duì)于投資人力資本（基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等）或其他社會(huì)公共服務(wù)，在物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施上的投資更容易直接拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，更容易得到短期可見的建設(shè)成果，也更容易創(chuàng)造尋租的機(jī)會(huì)。
近年來很容易觀察到的一個(gè)情況，就是很多公共項(xiàng)目都盡可能增加工程的復(fù)雜程度和建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，以此增加造價(jià)，而其關(guān)鍵就在于其中的尋租空間。中央紀(jì)委曾指出，“近年來，不少省、市、縣成立了‘城投’‘交投’‘水投’‘文旅投’等地方國有平臺(tái)公司，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。然而，一些平臺(tái)公司偏離設(shè)立初衷，有的利用政府項(xiàng)目、政策傾斜、資金集中的業(yè)主優(yōu)勢，在工程發(fā)包中暗箱操作；有的在融資、舉債過程中吃回扣、吃利差；有的在土地整理經(jīng)營上冒用身份低價(jià)承包、高價(jià)租賃，肥一己之私?！苯Y(jié)果是有的縣2020年查處的腐敗案件70％發(fā)生在平臺(tái)公司。投融資平臺(tái)公司作為主要承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，成為資金、土地、股權(quán)等公共資源相對(duì)集中的“富集區(qū)”，也是違規(guī)融資擔(dān)保、違規(guī)借款、違規(guī)舉債投資等問題的“高發(fā)區(qū)”。
化債的同時(shí)必須推動(dòng)市場化改革
過去十幾年地方政府債務(wù)增加如此之快，關(guān)鍵問題在于，即便是在新預(yù)算法實(shí)施之后，地方政府的預(yù)算約束“軟化”的問題仍未得到解決。
要有效解決地方債務(wù)問題，中央政府應(yīng)該在風(fēng)險(xiǎn)尚可控的時(shí)點(diǎn)，盡快下決心推動(dòng)全國范圍內(nèi)的地方債務(wù)重組，并對(duì)連利息都還不起的地方及早推動(dòng)財(cái)政重整。這就意味著需要在全面摸清地方債務(wù)存量的基礎(chǔ)上，由中央政府進(jìn)行統(tǒng)籌，對(duì)那些負(fù)債過高、利息難以支付的地方政府，采取多種措施進(jìn)行財(cái)政重整。這些地方的政府部門必須要全力減員增效，地方財(cái)政收入只能用于?；具\(yùn)轉(zhuǎn)和?；久裆С觯溆噘Y金都必須用于還債。在這個(gè)過程中，相關(guān)部門可能也不得不與銀行為主的債權(quán)人協(xié)商，實(shí)現(xiàn)部分地方債務(wù)的降息和展期，以此為中央統(tǒng)籌制定全國債務(wù)重組方案創(chuàng)造條件，確保國民經(jīng)濟(jì)和金融安全的底線。
總之，在盡快推出“一攬子化債方案”的同時(shí)，要通過盡快推動(dòng)市場化改革來增強(qiáng)市場主體信心，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，在增加就業(yè)的同時(shí)降低企業(yè)生產(chǎn)成本和百姓的生活居住成本，最終通過做大國民經(jīng)濟(jì)總量，做大金融系統(tǒng)資產(chǎn)總量，增加財(cái)政收入來降低不良債務(wù)的比例，以此化解風(fēng)險(xiǎn)，最終實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)的長期繁榮。
（作者系香港中文大學(xué)人文社科學(xué)院教授，公共政策部主任）
本文僅代表作者觀點(diǎn)
發(fā)于2023.9.18總第1109期《中國新聞周刊》雜志
雜志標(biāo)題：地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)與化解之道
作者：陶然
