關(guān)于市轄區(qū)回歸原本定義將萬州區(qū)開州區(qū)等重慶市遠郊區(qū)改府郡研究

我國有兩個城市學領(lǐng)域的概念，在發(fā)展的過程中，逐漸改變了該概念原本的定義，已經(jīng)與原有定義有所不同了。一個是“市”這個概念，“市”最早是集市的意思，后來與“城”一起組成了“城市”概念，但目前“市”已經(jīng)只是我國行政區(qū)劃的一個通名，并不完全等同于“城市”了。比如直轄市、副省級市、地級市、縣級市等都只是行政區(qū)劃的建制市，跟城市學概念的“空間實體城市”大相徑庭。

如重慶直轄市并不是城市，而是一個擁有8.23萬平方公里的省級行政區(qū)。真正的城市“重慶”，是指渝中區(qū)、大渡口區(qū)、江北區(qū)、沙坪壩區(qū)、九龍坡區(qū)、南岸區(qū)、北碚區(qū)、渝北區(qū)、巴南區(qū)9個市轄區(qū)和兩江新區(qū)、高新區(qū)2個功能區(qū)。所以城鎮(zhèn)規(guī)劃君何方洪一直建議將直轄市改名“都”，如北京都、上海都、天津都、重慶都；地級市通名改名“府”或“州”，如承德府、烏魯木齊府或克拉瑪依州、懷化州等。

另外一個改變了原本定義的概念是“區(qū)”，現(xiàn)在的區(qū)太多了，比如自治區(qū)、市轄區(qū)、縣轄區(qū)、林區(qū)（神農(nóng)架林區(qū)）、特區(qū)（六枝特區(qū)）、管理區(qū)（洪江管理區(qū)）、國家級新區(qū)（浦東新區(qū)）、特別行政區(qū)（澳門特別行政區(qū)）、經(jīng)濟特區(qū)（深圳特區(qū)）、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)等。而市轄區(qū)原本概念是城市中心城區(qū)里的建成區(qū)部分，是由城市政府管理的一種行政建制單位，它是一個政治、法律概念，與城區(qū)、市域等地域概念有著很大的不同。通常是指人口較為密集、商業(yè)活動頻繁、政府機構(gòu)和重要設(shè)施集中的區(qū)域。

然而隨著我國行政區(qū)劃的改革，目前的市轄區(qū)已經(jīng)“變了模樣”，很多“飛地區(qū)”的出現(xiàn)，讓市轄區(qū)不再是城市的中心城區(qū)的一部分。比如重慶直轄市的市轄區(qū)萬州區(qū)、開州區(qū)距離重慶市中心城區(qū)都在200公里以上，黔江區(qū)等也距離在一百多公里以上。又比如新疆地級克拉瑪依市的飛地區(qū)——獨山子區(qū)，跟克拉瑪依市的中心城區(qū)克拉瑪依區(qū)有上百公里的距離，獨山子區(qū)實際上是單獨的一座城市，跟附近的奎屯市和烏蘇市才是一座城市。除了飛地區(qū)帶來的“市轄區(qū)”概念的不同外，還有一類概念讓“市轄區(qū)”原本的定義迥然不同了。那就是市轄區(qū)還包括了廣大的農(nóng)村地區(qū)，甚至有些市轄區(qū)包括的農(nóng)村地區(qū)占整個市轄區(qū)面積的90%以上，完全背離了“市轄區(qū)”設(shè)置的初衷。

比如我國轄區(qū)面積超過10000平方公里的市轄區(qū)，新疆地級哈密市的伊州區(qū)面積高達8.1794萬平方公里、黑龍江省地級黑河市愛輝區(qū)面積達1.4446萬平方公里、新疆地級吐魯番市高昌區(qū)面積1.369萬平方公里、西藏地級昌都市卡若區(qū)面積達1.0652萬平方公里、西藏地級林芝市巴宜區(qū)面積高達1.0237萬平方公里。這幾個市轄區(qū)面積比很多縣和縣級市都要大，而這幾個市轄區(qū)里的城市建成區(qū)都很小，都是人口不足40萬人的小城市，昌都、林芝、黑河、吐魯番都是城區(qū)人口只有10萬左右的微型城市。這些市轄區(qū)的絕大部分區(qū)域都是無人的沙漠、戈壁灘和山區(qū)、荒漠。

除了以上四個面積超過1萬平方公里的市轄區(qū)外，還有一些市轄區(qū)的面積也很大，比如寧夏地級中衛(wèi)市的沙坡頭區(qū)面積高達6877平方公里，陜西省榆林市榆陽區(qū)面積達到了6797平方公里，內(nèi)蒙古赤峰市松山區(qū)面積5618平方公里，廣西賀州市八步區(qū)面積5526平方公里，甘肅省武威市涼州區(qū)面積5081平方公里。這幾個市轄區(qū)也是農(nóng)村面積超大，而城市建成區(qū)面積極小的典型。這些市轄區(qū)由于擁有很大的無人區(qū)才導致市轄區(qū)面積超大，比如寧夏中衛(wèi)市的沙坡頭區(qū)，很大部分土地是沙漠和戈壁灘，真正的城市建成區(qū)特別小。

城鎮(zhèn)規(guī)劃君何方洪認為，我國應該還原市轄區(qū)本來的“模樣”，回歸市轄區(qū)最初的定義和概念，讓市轄區(qū)就是城市主城區(qū)。但是我國目前關(guān)于市轄區(qū)設(shè)置標準只對總?cè)丝?、非農(nóng)業(yè)人口、產(chǎn)值、財政收入、二三產(chǎn)業(yè)比重進行了規(guī)定，但卻對市轄區(qū)的面積、農(nóng)村面積和城市建成區(qū)面積占比進行規(guī)定。據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃君何方洪了解，民政部曾經(jīng)公布的《市轄區(qū)設(shè)置標準》（征求意見稿）中明確，允許直轄市和地級市設(shè)立市轄區(qū)，其中市區(qū)總?cè)丝谠?00萬人以上的城市，平均每60萬人可設(shè)立1個市轄區(qū)。最小的市轄區(qū)人口不得少于25萬人，其中非農(nóng)業(yè)人口不得少于10萬人。對于中心城市的市轄區(qū)就業(yè)人口中從事非農(nóng)業(yè)人口不得低于70%；第二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重達到75%以上。市轄區(qū)的國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入不得低于一年本市所有市轄區(qū)對應指標的平均水平。

因此，城鎮(zhèn)規(guī)劃君何方洪認為有必要對市轄區(qū)與中心城區(qū)距離和市轄區(qū)的城市建成區(qū)占比進行規(guī)定。

一是應該允許組團型城市，但組團型城市的郊區(qū)型市轄區(qū)的建成區(qū)距離城市主城區(qū)建成區(qū)距離不能超過10平方公里，凡是超過了這個距離的市轄區(qū)都應該考慮撤銷市轄區(qū)，改為縣或縣級市，也就是撤區(qū)設(shè)縣（縣級市）。

比如湖南省衡陽市南岳區(qū)、河南省鄭州市上街區(qū)、云南省昆明市東川區(qū)、新疆克拉瑪依市獨山子區(qū)、烏爾禾區(qū)、遼寧省阜新市清門河區(qū)、海南省三沙市南沙區(qū)、內(nèi)蒙古呼倫貝市扎賚諾爾區(qū)（滿洲里市托管）等遠離地級市中心城區(qū)（主城區(qū)）的飛地型市轄區(qū)，應該考慮撤銷市轄區(qū)設(shè)立縣或縣級市；重慶市下轄的超遠飛地型市轄區(qū)萬州區(qū)、開州區(qū)、黔江區(qū)、梁平區(qū)、武隆區(qū)等，由于直轄市不能代管地級市和縣級市，不能出現(xiàn)“市管市”的現(xiàn)象，又不合適重新改為縣。所以城鎮(zhèn)規(guī)劃君何方洪認為，可以考慮將重慶市的這些超遠飛地型市轄區(qū)通名改為府或郡，比如萬州區(qū)改為萬州府或萬州郡、開州區(qū)改為開州府或開州郡，梁平區(qū)改為梁平府或梁平郡，黔江區(qū)改為黔江府或黔江郡。

二是對市轄區(qū)的城市建成區(qū)占比進行明確規(guī)定，比如城市建成區(qū)必須要占市轄區(qū)面積的60%，只允許市轄區(qū)有40%的農(nóng)村地區(qū)或無人區(qū)。而超過這個比例的農(nóng)村區(qū)域或無人區(qū)（沙漠區(qū)、荒漠區(qū)、山區(qū)、水域）則可以考慮劃給周邊的縣或縣級市管轄，也可以考慮設(shè)立新的縣或縣級市來管轄這些區(qū)域，讓市轄區(qū)回歸城市型區(qū)域。比如哈密市伊州區(qū)除了城市建成區(qū)及1.4倍范圍繼續(xù)保留為伊州區(qū)范圍外，剩下的廣大區(qū)域可以單獨設(shè)立一個三道嶺縣來管轄這個區(qū)域，也可以考慮分別就近劃給伊吾縣、巴里坤縣及兵團第十三師新星市管轄。吐魯番市高昌區(qū)除了現(xiàn)有吐魯番市主城區(qū)的建成區(qū)及1.4倍區(qū)域外，其余部分都應該考慮劃給鄯善縣或托克遜縣管理，也可以考慮涉及一個新的縣（大河沿縣）來管轄這些區(qū)域。