瞭望 | 由資源博弈進化為利益博弈

實施懲罰性稅收政策是通過高關稅或對外國企業(yè)征收更高的所得稅、資源稅等來限制外國企業(yè)對本國關鍵礦產資源的控制

有非洲中部國家在2018年將有色金屬和貴金屬的特許使用費費率從2%或2.5%提高到3.5%，并規(guī)定政府可以酌情決定將戰(zhàn)略礦產的特許使用費費率提高到10%，同時還規(guī)定了超額利潤稅的征收方式

有東南亞國家規(guī)定，外國投資者在生產5年后必須逐年剝離股份，到生產第10年時外資最多可持有49%的股份

加拿大實施的所謂“多步驟國家安全審查程序”，直接導致多個外資企業(yè)或項目被強制收回

大部分資源型國家尚未形成完整的工業(yè)體系，在制造業(yè)領域并未形成較強的產業(yè)競爭力，在經濟全球化的背景下又需要面對西方發(fā)達國家在資金、技術、市場等方面的全方位進攻，因此希冀利用資源杠桿和保護主義來確保國家戰(zhàn)略安全、實現國家利益最大化

一些資源國認為，必須通過各種手段來保護自己的關鍵礦產資源供應，才能有效應對其結構性供需失衡趨勢

產業(yè)鏈中下游企業(yè)可以通過產業(yè)綁定和市場綁定獲取主動權，提高生產的可控性

文 | 王杰鋒

隨著全球產業(yè)升級和綠色發(fā)展議程的推進，關鍵礦產的重要性、稀缺性和分布不均衡性日益成為備受關注的焦點，特別是在西方部分國家公開推行資源政治化、供應鏈陣營化戰(zhàn)略之后，一些國家關鍵礦產領域的資源保護主義迅速抬頭，并呈現出演化為全球性問題的趨勢。

提高資源效益獲得能力

當前階段，關鍵礦產領域的資源保護主義主要有以下表現：

一是推行產業(yè)鏈本土化戰(zhàn)略。

為降低對進口關鍵礦產的依賴，多國開始實施產業(yè)鏈本土化戰(zhàn)略——支持本國企業(yè)發(fā)展，提高本國產業(yè)鏈自給能力和生產效率。

具體舉措包括：

鼓勵本國上游關鍵礦產采掘企業(yè)向下游加工環(huán)節(jié)拓展。通過給予稅收優(yōu)惠、提供貸款等方式鼓勵企業(yè)在國內建立關鍵礦產加工生產線，從而降低關鍵礦產的加工成本，提高產品市場競爭力。

建立關鍵礦產產業(yè)鏈協同發(fā)展機制。通過制定產業(yè)政策、協調產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)利益關系、建立開放性的創(chuàng)新平臺等方式推動各企業(yè)之間的合作與協同，提高產業(yè)鏈整體效率和競爭力。

提高關鍵礦產技術含量和附加值。通過制定技術創(chuàng)新政策、提供研究資金和設備、鼓勵科技成果轉化、大力培養(yǎng)專門人才等方式，推動關鍵礦產加工環(huán)節(jié)的技術升級，利用先進工藝提升產品利潤率和應用范圍。

建立國內關鍵礦產庫存儲備制度。通過建立國家統(tǒng)一管理調節(jié)的庫存儲備制度加強供應鏈管理，降低關鍵礦產的供應和市場風險，實時高效管控進口數量和價格，提高國內供應鏈的穩(wěn)定性和韌性。

推行產業(yè)鏈本土化戰(zhàn)略比較典型的案例是，2020年9月歐盟委員會向歐洲理事會、歐洲議會提交的《關鍵原材料彈性：繪制更加安全和可持續(xù)的發(fā)展之路》報告中，所提十大行動中的第5～8項，要求調查確定歐盟內部礦產開采和加工項目，提升礦產開發(fā)專業(yè)知識和技能，部署地球探測和遙感監(jiān)測項目，以及實施降低環(huán)境影響的研發(fā)和創(chuàng)新項目等，旨在從歐盟內部挖掘資源，建立歐洲自主的選礦、開采、提取、精煉和合成產業(yè)鏈。

發(fā)展中國家也在利用政策手段推進產業(yè)鏈本土化。比如，東南亞有國家規(guī)定，鉛、鋅、鐵及銅精礦等半加工金屬的出口稅稅率和企業(yè)下游冶煉廠建設進度相掛鉤——冶煉廠建設進度達到30%以上免征出口稅；進度為7.5%~30%的出口稅稅率為5%；進度低于7.5%的出口稅稅率提升為7.5%。也有非洲中部國家在礦業(yè)法典中規(guī)定，只有具有該國國籍的自然人、在該國定居的外籍自然人、在該國注冊并主營手工采礦買賣的該國法人才有資格從事手工采礦行業(yè)，只有具有該國國籍的自然人才可從事手工采礦產品的批發(fā)。

二是廣泛利用稅收政策工具。

為了保護本國資源和產業(yè)，提高外國企業(yè)和產品的競爭門檻，一些國家實施了各種稅收政策，其中既有區(qū)別性優(yōu)惠稅收政策，也有針對性懲罰式稅收政策。

實施優(yōu)惠稅收政策的國家對本國企業(yè)在關鍵礦產資源開采、加工等環(huán)節(jié)所繳納的稅收進行優(yōu)惠，包括減免企業(yè)所得稅、資源稅、增值稅等，以鼓勵和支持本國企業(yè)在該領域的投資和發(fā)展。比如非洲東部有國家規(guī)定，本國企業(yè)投資超過10億美元的礦業(yè)項目，在建設期間可免除進口稅和增值稅，還可享受一系列稅收優(yōu)惠政策，包括礦業(yè)特許稅減免、土地稅減免等。

實施懲罰性稅收政策則是通過高關稅或對外國企業(yè)征收更高的所得稅、資源稅等來限制外國企業(yè)對本國關鍵礦產資源的控制。比如，前述非洲中部國家在2018年新修訂的礦業(yè)法規(guī)中，就把外籍人薪酬特別稅從10%的舊稅率調整為前10年12.5%、此后25%的新稅率。加拿大和美國則在2020年圍繞對方鋁產品大打關稅戰(zhàn)。在美國向加拿大產品征收10%懲罰性關稅之后，加拿大對美國產品直接開征27億美元報復性關稅。

三是提高礦業(yè)特許使用費。

為了加強對礦產資源的保護，近年來各國紛紛加強了礦業(yè)特許管理，如設置特許費最低標準、明確征費規(guī)則、提高使用費等，這在提升了政府對關鍵礦產資源的控制力，增加了政府收入的同時，也抬升了外國企業(yè)的經營成本。

澳大利亞政府將特許使用費分為固定費用和可變費用，固定費用基于采礦許可證的有效期和礦區(qū)面積計算，可變費用則根據采礦企業(yè)的開采量和礦產資源的質量計算。

前述非洲中部國家則在2018年將有色金屬和貴金屬的特許使用費費率從2%或2.5%提高到3.5%，并規(guī)定政府可以酌情決定將戰(zhàn)略礦產的特許使用費費率提高到10%，同時還規(guī)定了超額利潤稅的征收方式。在非洲其他國家，特許使用費逐步提高的情況也不鮮見。

四是強化環(huán)保標準。

由于礦產資源開采對環(huán)境的影響較大，隨著社會環(huán)保意識的增強和對環(huán)境污染危害的認識不斷深入，越來越多的國家開始對采礦業(yè)實行更加嚴格的環(huán)保標準，如規(guī)定礦產資源開采前需要進行環(huán)境評估、開采過程中要控制污染物排放、要回收和處理有害廢料、要遵守國家和國際環(huán)保標準、對違規(guī)企業(yè)進行大力處罰等。提升環(huán)保標準本是順應經濟社會發(fā)展趨勢之舉，但有時也會被用來阻擋外國企業(yè)進入礦產資源領域或提高其投資成本、壓縮其利潤空間。

比如，加拿大就執(zhí)行了比國際通行標準更嚴的采礦環(huán)保標準，要求企業(yè)開采前必須提交環(huán)境影響評估報告，全面核查對空氣、水、土地、生態(tài)系統(tǒng)乃至氣候變化的影響。此外還要求企業(yè)必須遵守國際勞工組織的礦工健康和安全標準等。在加拿大，礦業(yè)企業(yè)的環(huán)境合規(guī)成本通常占總投資的10%到20%。

五是限制外資持股比例或強制性要求對外國公司持股或控股。

為防止外國公司獲取過多資源控制權影響國家資源安全和經濟發(fā)展，同時也為了留存更多開發(fā)利潤，不少國家出臺了限制外資的政策。

比如，印度政府規(guī)定，所有稀土資源開發(fā)企業(yè)必須保留至少26%的股份給印度政府或印度公司，以確保印度對這些資源的控制權。前述非洲中部國家規(guī)定，國家無償持有新設立礦業(yè)企業(yè)最多10%的優(yōu)先股股份，且股份不得被攤薄。前述東南亞國家規(guī)定，外國投資者在生產5年后必須逐年剝離股份，到生產第10年時外資最多可持有49%的股份。

六是直接推翻原有合同。

近年來，在資源保護主義抬頭的背景下，部分國家以保障國家安全、生態(tài)環(huán)境或經濟發(fā)展為由，采取法律或行政手段干預甚至直接推翻了原有跨國商業(yè)合同。

2022年10月，加拿大自然資源部發(fā)布《加強保護關鍵礦產行業(yè)不受外國國有企業(yè)影響的聲明》，在《加拿大投資法》基礎上對外國投資關鍵礦產的“凈利益”條款增加了四個審查標準，實施所謂“多步驟國家安全審查程序”，直接導致多個外資企業(yè)或項目被強制收回。

也有南太平洋島國自2019年起陸續(xù)出臺一系列資源法規(guī)，包括修改礦業(yè)法、新設稅費項目、調整礦業(yè)開發(fā)合同、強制國有化、規(guī)定本地化要求等，使得多個大型外資礦區(qū)面臨被收回的風險，最終部分項目通過談判實現了和平移交。

在印尼北馬魯古省中哈馬黑拉縣印尼緯達貝工業(yè)園，工人在鎳鐵事業(yè)部生產線上工作（2022年9月25日攝） 徐欽攝/本刊

著眼利益最大化的全球博弈

近年來關鍵礦產領域出現的保護主義傾向，具有深刻的政治經濟背景。

首先，大部分資源型國家尚未形成完整的工業(yè)體系，在制造業(yè)領域并未形成較強的產業(yè)競爭力，在經濟全球化的背景下又需要面對西方發(fā)達國家在資金、技術、市場等方面的全方位進攻，因此希冀利用資源杠桿和保護主義來確保國家戰(zhàn)略安全、實現國家利益最大化。一些資源國認為，只有利用自身優(yōu)勢資源來發(fā)展相關產業(yè)，通過政策傾斜、經營優(yōu)惠、技術培育、限制外資等方式打造本國安全可控、自主穩(wěn)定的產業(yè)鏈供應鏈，才能提升在全球產業(yè)鏈中的地位和影響力，保障國家長遠利益。

其次，近年來在“去碳化”浪潮下可再生能源、電動汽車和儲能設備等領域的迅猛發(fā)展導致了對關鍵礦產資源的需求快速增長乃至全球供需格局的結構性失衡，如鈷、鎳、鋰等都面臨長期短缺的局面。一些資源國認為，必須通過各種手段來保護自己的關鍵礦產資源供應，才能有效應對這種結構性趨勢。

第三，2008年國際金融危機爆發(fā)后，主要經濟體為應對沖擊多采用了量化寬松貨幣政策刺激經濟，加上新冠疫情發(fā)生后全球貨幣供應又大規(guī)模擴張，導致資金大量涌入商品市場，推高了礦產資源的價格。這種價格波動引發(fā)了資源國利用其有利地位持貨待沽，也使其加大了保護力度以應對蜂擁而起的開發(fā)熱潮。

第四，霸權國家一方面就關鍵礦產問題打造集團化、陣營化“小圈子”，一方面策動部分資源國的沖突、戰(zhàn)亂和政治動蕩，導致無論是資源國的礦產供應還是工業(yè)國的礦產利用，都不再是單純的經濟問題，而是融合了地緣安全、政治博弈等多種因素，這也催生出資源壁壘和保護主義。

第五，長期以來西方利用先發(fā)優(yōu)勢爭奪經濟、金融霸權，打造壟斷機制和平臺，造成礦產資源市場信息不對稱、價格形成機制不完善、市場極易被操縱、資本非理性炒作和亂采濫伐等問題，極大干擾了產業(yè)鏈供應鏈的穩(wěn)定，損害了發(fā)展中國家的利益，這也是一些國家采取更趨保守的政策加以應對，保護主義開始抬頭的一個重要誘因。

在津巴布韋馬斯溫戈省的比基塔礦，工人從袋裝鋰精礦前走過（2022年6月17日攝) 塔法拉·穆瓜拉攝/本刊

持續(xù)推進平等開放的國際合作

關鍵礦產領域博弈日益加劇對世界經濟產生了顯而易見的影響。

一是加劇了供應鏈的不穩(wěn)定性。以限制或禁止出口為主要標志的措施，直接造成全球關鍵礦產供應鏈運轉不暢，加大了產業(yè)鏈上下游企業(yè)進行生產部署和市場預測的難度，放大了供應和價格波動風險，使得本就脆弱的供應鏈進一步受損，削弱了全球經濟的增長和穩(wěn)定。

二是增加了能源轉型和科技升級的難度。關鍵礦產的供應更加緊張，大幅推升了能源轉型和科技應用成本，有可能抑制新能源汽車等新興產業(yè)的發(fā)展。尤其是在對關鍵礦產有極高要求的清潔能源和綠色發(fā)展領域，供應鏈不穩(wěn)定將損害轉型升級和可持續(xù)發(fā)展。

三是破壞了國際投資環(huán)境。不利于營造透明、穩(wěn)定、可預期的國際投資環(huán)境，人為造成內外企業(yè)在設立、經營、獲利等環(huán)節(jié)的不平等，增加了企業(yè)生產和流通成本。

四是打亂了區(qū)域經濟格局。部分國家和地區(qū)面臨斷供風險，迫使各國政府不得不重新調整經濟戰(zhàn)略以適應新的供需格局，造成區(qū)域經濟產業(yè)格局波動，不利于經濟一體化、貿易便利化進程。

在當前人類社會面臨諸多政治、經濟、環(huán)境挑戰(zhàn)的情況下，破解關鍵礦產資源保護主義，不妨從以下幾個方面進行思考：

加強國際合作：平等、開放的國際合作能有效降低各國對關鍵礦產供應鏈風險的擔憂，是破解保護主義的關鍵。各國應加強協作，通過多邊貿易協議和投資協議促進資源開發(fā)、協調資源分配、促進自由貿易，減少流通成本，共同應對資源緊缺和供應鏈不穩(wěn)定問題。

采購來源多元化：產業(yè)鏈中下游企業(yè)可以通過產業(yè)綁定和市場綁定獲取主動權，提高生產的可控性，對于風險較大的礦產類型應主動開展多元化采購，降低對單一渠道的依賴程度，以此倒逼保護主義政策做出調整。

推動技術創(chuàng)新：有針對性的技術創(chuàng)新可以極大降低對關鍵礦產的需求，各方可通過積極開發(fā)新型材料和替代技術來減少對特定礦產的需求。

促進資源合理利用：提高資源利用效率、減少資源浪費，可減少對關鍵礦產的需求，從而降低供需失衡帶來的價格壓力。同時，推動可持續(xù)發(fā)展也能減少資源的過度使用和浪費，從而減少新增需求，緩解愈演愈烈的關鍵礦產供求失衡危機?！?/p>