瞭望 | 歐洲淪為次級制裁重災區(qū)，美歐分歧加深

次級制裁對歐洲帶來的傷害并不亞于美國對伊朗、委內(nèi)瑞拉、古巴、利比亞、俄羅斯等國施加的初級制裁

2018年美國單方面撕毀伊核協(xié)議，歐洲企業(yè)因此蒙受巨大損失，驚醒了歐洲

對歐洲而言，次級制裁潛在風險尤其來源于美元的“武器化”，因使用美元進行清算而與美國產(chǎn)生的所謂“最低限度聯(lián)系”，可以令相關(guān)國家或企業(yè)遭受沉重打擊

當前特別是烏克蘭危機下，歐洲已意識到次級制裁還是逼迫歐洲在“美國或受制裁對象”中“二選一”的政治問題

文 | 楊成玉

法國國際關(guān)系和戰(zhàn)略研究院研究員阿里·拉伊迪在《隱秘戰(zhàn)爭》一書中指出，美國通過“長臂管轄”堂而皇之地對很多國家施壓。次級制裁是美國濫施“長臂管轄”的一種典型手段，長期以來，歐洲國家和企業(yè)淪為美國次級制裁重點打擊對象，工業(yè)、金融領(lǐng)域優(yōu)勢慘遭“洗劫”，引發(fā)歐洲不滿情緒，并放大了跨大西洋分歧與沖突。

次級制裁是在初級制裁（即美國限制本國國民或?qū)嶓w服從對某國或?qū)嶓w的經(jīng)濟制裁并切斷經(jīng)貿(mào)往來）的基礎(chǔ)上，通過“最低聯(lián)系原則”和“效果原則”， 要求世界上其他國家的國民或?qū)嶓w也不得與被美國制裁的國家或?qū)嶓w發(fā)生任何經(jīng)貿(mào)往來，并對違反者施加處罰的一種措施。次級制裁在極大程度上擴大了經(jīng)濟制裁的范圍，其隱蔽性和殺傷力更強，被廣泛批評為美國國內(nèi)法律的不當域外適用和經(jīng)濟脅迫他國的霸權(quán)主義，因而一直受到各國強烈抵制。

近年來，以法國總統(tǒng)馬克龍為代表的歐洲領(lǐng)導人對次級制裁的批評和質(zhì)疑不絕于耳。

在德國盧布明拍攝的天然氣管道設(shè)備（2022年8月30日攝） 新華社/法新

次級制裁打擊歐洲

為防止第三國的境外交易影響其初級制裁的效果，美國專門設(shè)置所謂“最低聯(lián)系原則”和“效果原則”，即只要與美國有某種哪怕極微弱的聯(lián)系，包括在美設(shè)有分支機構(gòu)、使用美元清算、使用美郵件系統(tǒng)等，或只要發(fā)生在國外的行為在美境內(nèi)產(chǎn)生所謂“效果”，均可構(gòu)成美國對第三國開展次級制裁的依據(jù)。多年來歐洲受次級制裁損失之慘重，令人觸目驚心。次級制裁對歐洲帶來的傷害并不亞于美國對伊朗、委內(nèi)瑞拉、古巴、利比亞、俄羅斯等國施加的初級制裁。

美國利用《赫爾姆斯—伯頓法》《達馬托—肯尼迪法》《伊朗自由和支持法》《伊朗全面制裁、問責和撤資法》《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》等制裁性法律，將古巴、伊朗、利比亞、蘇丹、敘利亞等國列入制裁黑名單。同時，美國財政部設(shè)立海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）長期鎖定一批歐洲大型跨國銀行，就這些銀行是否違反美國經(jīng)濟制裁規(guī)定展開跟蹤調(diào)查。其中，因與相關(guān)黑名單國家存在金融往來，法國、英國、德國銀行業(yè)成為次級制裁的“重災區(qū)”。

2012年英國匯豐銀行、2014年法國巴黎銀行以及2015年德國商業(yè)銀行均被美國司法部指控利用美國金融系統(tǒng)和美元結(jié)算系統(tǒng)為伊朗相關(guān)實體提供賬戶、信用證、資金支付等金融服務。美國司法部分別向匯豐銀行和德國商業(yè)銀行開出19億美元和15億美元罰單，向巴黎銀行開出89億美元的天價罰單，成為美國司法史上向外國銀行開出的最大金額罰單。

除繳納罰金外，巴黎銀行所受處罰還包括13名高管被迫離職、禁止在美國從事美元結(jié)算業(yè)務為期一年。作為當時歐洲第一大銀行的法國巴黎銀行受到沉重打擊，2014年其全球凈收入因巨額罰金驟降。

隨著2015年《聯(lián)合全面行動計劃》（即伊核協(xié)議）的推出，美國放松了對伊朗的經(jīng)濟制裁，次級制裁的“達摩克利斯之劍”解除。歐洲西門子、空中客車、大眾、道達爾、雷諾、達飛海運、安聯(lián)、馬士基等跨國公司看好伊朗發(fā)展機遇，投入“真金白銀”，在伊朗能源、銀行、物流、金屬業(yè)、礦業(yè)開采、制造業(yè)等領(lǐng)域注入大量投資項目。然而，2018年時任美國總統(tǒng)特朗普單方面撕毀伊核協(xié)議，讓歐洲在伊朗開展業(yè)務的企業(yè)再次面臨次級制裁風險。歐盟嘗試通過外交、司法手段免于次級制裁，歐盟高級官員也勸說歐盟成員國企業(yè)不要屈從于美國次級制裁威脅，繼續(xù)與伊朗的投資和貿(mào)易往來，但歐洲企業(yè)最終還是畏于次級制裁壓力，被迫在短時間內(nèi)從伊朗撤資，造成巨大經(jīng)濟損失。

近年來，美國轉(zhuǎn)而強化對俄羅斯的經(jīng)濟制裁，因歐盟與俄羅斯經(jīng)貿(mào)往來更為密切，故潛在次級制裁的風險更為突出。從2017年起，美國通過《以制裁反擊美國敵人法案》（CAATSA），對俄羅斯的武器及相關(guān)物資、金融服務、能源、金屬與采礦等行業(yè)實施制裁，嚴重影響歐盟各國與俄羅斯的經(jīng)濟交往活動，并對歐盟各國經(jīng)濟民生產(chǎn)生不利影響。例如，在涉及歐洲民生領(lǐng)域、保障歐洲天然氣供應的“北溪2號”和“土耳其溪”管道項目建設(shè)方面，美國通過《保護歐洲能源安全法》（PEESA）擴大了次級制裁范圍，令參與這兩個管道項目建設(shè)的歐洲企業(yè)面臨次級制裁的壓力。特別是烏克蘭危機升級以來，美國率先對俄羅斯發(fā)起全面制裁，歐盟被迫切斷從俄羅斯的能源進口，造成目前歐洲面臨有史以來最大的能源危機和通貨膨脹危機。因能源成本持續(xù)上升，歐洲既面臨民眾購買力日益下降所造成的社會問題，更被制造業(yè)外遷帶來的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性風險所困擾。

歐洲不滿

歐洲對美國次級制裁的不滿由來已久，伴隨近年來歐洲所受次級制裁傷害范圍與影響程度持續(xù)擴大，不滿情緒更是高漲。

近二十年來，大量歐洲學者通過系統(tǒng)研究指出，次級制裁是美國保持自身經(jīng)濟競爭絕對優(yōu)勢、國際規(guī)則霸主地位和全球博弈主導角色的一種重要手段。次級制裁實際上是為美國將初級制裁的管轄對象從“美國人”延伸適用于“非美國人”提供“借口”。鑒于美國在全球經(jīng)濟領(lǐng)域的重要地位，歐洲各國應對美國次級制裁面臨較大的困難。

歐盟曾采用多邊路徑進行反制，例如訴諸WTO爭端解決機制、支持聯(lián)合國大會譴責美國經(jīng)濟制裁立法的決議等，意圖借助多邊規(guī)則的權(quán)威性和約束力阻遏美國實施次級制裁，但效果不好且執(zhí)行力不強。

2018年美國單方面撕毀伊核協(xié)議，歐洲企業(yè)因此蒙受巨大損失，驚醒了歐洲。歐洲智庫歐洲對外關(guān)系委員會發(fā)布報告表示，美國對歐洲公司的潛在毀滅性制裁可能會在一夜之間到來，歐洲要迎接美國次級制裁的挑戰(zhàn)。以法德為代表的歐洲經(jīng)濟大國，針對美國濫施次級制裁，嚴重威脅歐洲經(jīng)濟主權(quán)、安全與利益的做法，推出一系列反制裁“組合拳”，抗衡美國霸權(quán)主義。

現(xiàn)階段，歐盟在戰(zhàn)術(shù)層面主要采用單邊路徑反制美國次級制裁。一方面，在歐盟層面積極更新并啟動《阻斷條例》，以保護歐盟企業(yè)免受第三國域外適用立法的影響；另一方面，英國、法國、德國推出“歐洲版”貿(mào)易結(jié)算工具——“貿(mào)易往來支持工具”（INSTEX），加緊開發(fā)去美元化的支付機制，以保障在伊核協(xié)議框架內(nèi)歐洲國家與伊朗的合法貿(mào)易往來。

歐洲反次級制裁措施雖然取得了一定的成效，但也存在先天不足和局限性，難以達到預期效果。

實踐中歐盟《阻斷條例》的阻斷對象有限、各成員國對條例的理解不同，更多地被視為與美國在政治上談判的籌碼用于逼迫美國在單邊制裁政策上做出讓步，因此效果并不太好，歐洲企業(yè)還是迫于次級制裁壓力選擇服從美國的規(guī)制。

INSTEX與美國控制并主導的SWIFT系統(tǒng)仍相去甚遠，運行條件嚴苛，歐洲企業(yè)積極性不高，在商業(yè)實踐中推進困難。

對歐洲而言，次級制裁潛在風險尤其來源于美元的“武器化”，因使用美元進行清算而與美國產(chǎn)生的所謂“最低限度聯(lián)系”，可以令相關(guān)國家或企業(yè)遭受沉重打擊。圍繞該議題，近年來歐洲將推動“去美元化”作為應對次級制裁的重要方向。

歐盟委員會前主席容克曾批評指出，美元在歐洲能源交易中占據(jù)主導地位是一種失常。法國總統(tǒng)馬克龍從“捍衛(wèi)經(jīng)濟主權(quán)”“歐洲戰(zhàn)略自主”的高度，建議歐洲減少對“美元治外法權(quán)”的依賴。馬克龍在今年4月提到，俄羅斯、中國、伊朗等多個國家近年來受到美國制裁的打擊，這些制裁基于不允許這些國家加入以美元為主導的全球金融體系……華盛頓將美元“武器化”，迫使一些歐洲企業(yè)放棄業(yè)務并切斷與第三國的關(guān)系，否則會面臨嚴厲的次級制裁……歐洲正面臨一種很大的風險，那就是陷入別人的危機中，從而影響了自身戰(zhàn)略自主權(quán)的打造。歐洲理事會主席米歇爾隨即加以呼應，表示歐盟不能盲目、系統(tǒng)性地追隨美國，并呼吁歐洲在防務、美元等領(lǐng)域減少對美國的依賴。

美歐分歧加深

歐洲苦美久矣。長期以來，美歐產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨同、優(yōu)勢塑造相近，競爭性大于互補性。作為相對的“后發(fā)者”，每當歐洲產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)趕超美國的勢頭，便會遭到來自美國“長臂管轄”的針對性打壓遏制。

例如，上世紀90年代歐洲通訊業(yè)、制造業(yè)、金融業(yè)強勢崛起，阿爾卡特、阿爾斯通、西門子、戴姆勒、巴黎銀行、德國商業(yè)銀行在各自領(lǐng)域與美國同類企業(yè)爭奪國際市場，甚至部分核心技術(shù)領(lǐng)先于美國。美國將《反海外腐敗法》等國內(nèi)法域外適用，發(fā)起“長臂管轄”，多家歐洲“工業(yè)之花”被迫繳納天價罰金甚至被肢解，重挫歐洲工業(yè)競爭力。如今歐洲數(shù)字經(jīng)濟落后于中美，與美國“長臂管轄”危害歐洲企業(yè)競爭力關(guān)系甚大。

又如，本世紀以來美歐在民用航空領(lǐng)域的競爭加劇，美國零和博弈思維作祟，以空中客車違反美國《反海外腐敗法》和《國際武器貿(mào)易條例》為由發(fā)起“長臂管轄”，意在確保波音優(yōu)勢地位。

美歐在經(jīng)貿(mào)問題上更是齟齬不斷，雙方在鋼鋁關(guān)稅、數(shù)字服務稅、科技企業(yè)監(jiān)管、航空補貼、數(shù)據(jù)隱私保護等方面也映射出深層的競爭角力。近期圍繞美國《通脹削減法案》引發(fā)的美歐綠色產(chǎn)業(yè)補貼之爭，再次反映出美歐經(jīng)貿(mào)分歧難有改善。

當前歐洲對次級制裁的不滿，已從經(jīng)濟領(lǐng)域擴大至政治領(lǐng)域，分歧與沖突勢必不斷加深。在次級制裁下，與受制裁方有商業(yè)往來的歐洲公司遭受直接經(jīng)濟損失，面臨沉重的合規(guī)負擔，實質(zhì)上是被迫補貼美國的外交政策。如果說以往的次級制裁使得歐洲企業(yè)蒙受經(jīng)濟損失、打壓歐洲產(chǎn)業(yè)競爭力，歐洲對次級制裁的不滿主要停留在經(jīng)濟層面，那么當前特別是烏克蘭危機下，歐洲已意識到次級制裁還是逼迫歐洲在“美國或受制裁對象”中“二選一”的政治問題。

在制裁俄羅斯問題上，美國威脅稱，將以與俄羅斯存在“重大交易”等為由，對俄貿(mào)易伙伴實施次級制裁。美歐雖在很多領(lǐng)域高度一致，但歐洲各國對俄能源依賴度較高，這種次級制裁威脅既不符合歐洲安全利益，又進一步增大全球政治經(jīng)濟裂痕。

事實上，歐洲“減少美元霸權(quán)”的進程已悄然展開。當前，英國以及包括德國、意大利在內(nèi)的一些歐盟成員國，繞開美元接受以盧布結(jié)算俄羅斯天然氣交易，歐元結(jié)算石油貿(mào)易也在同時跟進；法國使用人民幣完成中法液化天然氣貿(mào)易；歐元是國際綠色債券發(fā)行主要貨幣。就連美國財長耶倫在今年4月也公開承認，美國對俄羅斯和其他國家實施的經(jīng)濟制裁，可能危及美元的主導地位，會破壞美元的霸權(quán)地位。

歐洲增強歐元國際地位，打破“石油—美元”與“國際美元—美國國債”的貨幣循環(huán)，無形中挑戰(zhàn)美國既得經(jīng)濟利益和全球霸權(quán)地位，必將引發(fā)來自美國的強烈反彈?？梢灶A見，美歐分歧與沖突或?qū)⒃跉W洲“減少美元霸權(quán)”“捍衛(wèi)經(jīng)濟主權(quán)”的求存意識下被繼續(xù)放大。

同時，可以肯定的是，次級制裁嚴重地損害了美歐盟友體系，其政治效果備受質(zhì)疑，一定程度上也助推了全球“去美元化”趨勢，未來美國的單邊制裁目標必將越來越難以實現(xiàn)。

（作者為中國社會科學院歐洲研究所副研究員）■