來源：【礦業(yè)界】
春天來臨，萬物萌發(fā)，草長鶯飛。
但在一片新綠的季節(jié)里也有一個風險：一場忽如其來的沙塵會給中國大半個北方涂抹上一層土黃色。
隨著近年來環(huán)境治理的成效逐漸顯現(xiàn)，和十年前相比現(xiàn)在沙塵暴的頻率減少了很多，至少北京不會再不時被拖進幽黃的“北宋”畫風。但就像之前日韓曾把抱怨過揚塵的源頭來自中國一樣，現(xiàn)在不時出現(xiàn)的沙塵有些來自北方的鄰國，它們講述著一個脆弱的生態(tài)系統(tǒng)和一個超級礦山崛起的故事。
今日，分析師孔令龍為您帶來——超級銅礦的開發(fā)和一個國家的風沙（下）。
民粹政府和跨國巨頭的交鋒
“戈壁”這個廣為使用的詞，最初就來源于蒙語，是礫石荒漠的意思。這個內(nèi)陸國家到處都是荒漠草原景觀，有90%的土地都容易受到荒漠化影響。在蒙古國，一些對環(huán)境帶來破壞的礦業(yè)項目在立項的時候，環(huán)評程序潦潦而過，畢竟政府抵不過占兩成稅收的“超級項目”的誘惑。在大宗商品價格高漲時，風沙、水資源等都是小問題?？蛇z憾的是，就在銅礦假設(shè)投產(chǎn)的速度往往比不上市場波動的速度，隨時變動的“超級周期”既能點燃人們對財富的欲望，也會在戛然而止時讓之前被期望掩蓋的矛盾，一下爆發(fā)出來。
從2010年到2019年的十年間，銅價的大幅波動使蒙古國“礦業(yè)興國”的夢想漸行漸遠，讓力拓的資產(chǎn)負債表壓力陡增，兩個合作伙伴間不斷產(chǎn)生齟齬。
當前奧尤陶勒蓋項目開發(fā)已經(jīng)投資了超過70億美元，在經(jīng)歷了一連串的拖延和糾紛后，這一數(shù)字已經(jīng)大幅超過最初預(yù)期成本。礦山建設(shè)超支并不算罕見，因為基礎(chǔ)設(shè)施配套、環(huán)境修復(fù)支出、不可抗力等很多因素都可能導致這一令人不快的結(jié)果。但是，作為一個前期做過周密評估與可行報告的超大型項目，超支近三分之一就有些出乎意料了。奧尤陶勒蓋銅礦在開發(fā)時就遇到了這種窘境。力拓表示，通過在2022年對奧尤陶勒蓋項目的成本和進度重新預(yù)測，將項目總成本估算為70.6 億美元，比2015 年的原始估算高出近18億美元。
在2020年起新冠疫情造成政府赤字大量增加的情況下，蒙古國又盯上合作開發(fā)奧尤陶勒蓋項目的礦業(yè)巨頭力拓，在等待股息的同時，要求奧尤陶勒蓋銅金礦支付更多稅。而根據(jù)最初的安排，蒙古國在最初15年的時間里無法得到奧尤陶勒蓋項目的分紅，根據(jù)這一安排，力拓則承擔更多的項目成本進行融資。2018年蒙古國政府要求奧尤陶勒蓋項目補繳1.55億美元的稅款，這是該礦自2014年以來的第二次稅務(wù)糾紛，這筆費用與2013年至2015年期間該礦運營征收和繳納的稅款審計有關(guān)。經(jīng)過艱苦的談判，力拓沒有答應(yīng)給蒙古國盡早分紅，但同意降低向蒙古國收取的項目管理費用。
在不斷出現(xiàn)的礦業(yè)權(quán)分歧中，奧尤陶勒蓋的發(fā)展?jié)u漸慢于之前的規(guī)劃，第二階段的開發(fā)計劃遲遲沒有實施，地下開采一再拖延。至于環(huán)境影響的問題，更被各方丟到了一邊。奧尤陶勒蓋始終沒能全產(chǎn)能運營，2019年營收為11.7億美元，沒能達到最初預(yù)想的占蒙古國GDP的三分之一的目標。不過即使如此，這一數(shù)字也能占到該國GDP的8.5%。受銅價上漲的帶動，這一比例有望大幅提升。之后銅價不斷高，在兩年里相繼突破9000美元、1萬美元、1.1萬美元三大關(guān)口，價格翻番的行情讓奧尤陶勒蓋再次看到了最初描繪出的希望，礦山又開始加快生產(chǎn)步伐。
可是在奧尤陶勒蓋乘著價格東風的年度利潤報表統(tǒng)計出來之前，特大沙塵暴卻不會等待，蒙古國西部部分地區(qū)2021年3月13因強沙塵暴出現(xiàn)大面積停電事故，蒙古國緊急情況總局通報說，強沙塵暴和暴風雪天氣致死人數(shù)有10人，數(shù)十萬頭牲畜走失或死亡；2022年4月9日沙塵暴再次襲擊蒙古國大部分地區(qū)，風速最高達每秒24米……
沙塵暴的災(zāi)害籠罩蒙古國的南戈壁省、中戈壁省、東戈壁省、戈壁阿爾泰省、巴彥洪戈爾省、前杭愛省、肯特省、中央省等。其實在早期的一份開發(fā)報告中，就有專家提出從水質(zhì)水文、空氣質(zhì)量、生物多樣性和人類健康等方面看，奧尤陶勒蓋項目開發(fā)中正常采礦過程和意外“溢出”都會對環(huán)境的影響構(gòu)成重大風險。遺憾的是，當時這些風險都被忽視。風沙吹起的是一曲礦業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境未能并行的悲歌。蒙古國除了將自己的經(jīng)濟命運交給大宗商品繁榮與蕭條交替的周期擺布外，還不得不聆聽生態(tài)退化的鐘鳴。
銅礦繳納民粹稅還是風沙稅？
銅的周期的來臨，無論上漲還是下跌，甚至比一場沙塵暴更讓人猝不及防。
20世紀90年代，失去了蘇聯(lián)的支持，急著等米下鍋的蒙古國政府走起對外開放的路子。為了吸引外資，盡快走出財政困境，蒙古國政府不遺余力打造穩(wěn)定的礦業(yè)投資環(huán)境。通過大呼拉爾多次修改礦業(yè)相關(guān)法律，以營造自由開放的礦業(yè)氛圍。而受到其豐富資源的吸引，力拓、必和必拓、艾芬豪等礦業(yè)巨頭揮舞著支票本蜂擁而來，在蒙古國的荒漠、戈壁和草原下發(fā)現(xiàn)了一批礦產(chǎn)，奧尤陶勒蓋就是其中的代表，更為以后在中亞尋找斑巖型銅礦提供了范例。
在地下陸續(xù)被發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)，確實成了蒙古國經(jīng)濟的支柱。礦業(yè)資金的涌入帶來了新的就業(yè)崗位和社會福利?？珊镁安婚L，隨后銅價陷入長期的低迷。礦產(chǎn)價格下跌，意味著政府收入減少；財政窘迫，帶來了政治和社會動蕩。一個個兜售給蒙古國民眾帶來更好生活愿景的政府，你方唱罷我登場，但卻解決不了無米之炊的困境。不得已下靠山吃山，只能靠薅礦業(yè)的羊毛度日。蒙古國于2012年5月通過了《關(guān)于外國投資戰(zhàn)略領(lǐng)域協(xié)調(diào)法》。對外資投資最多的礦產(chǎn)領(lǐng)域設(shè)置了高門檻，凡是外資參股超過49%的礦產(chǎn)投資都要提交給國家大呼拉爾批準。
蒙古國在引進外資開發(fā)礦業(yè)的政策方面起了巨大變化，讓力拓等礦業(yè)公司在蒙古國的投資陷入了進退維谷的窘境。隨著帶有鮮明民粹風格的政府上臺后，蒙古國一直要求將在奧尤陶勒蓋項目中的股權(quán)占比從之前的34%提高至50%，而投資方則一邊承受前期投入嚴重超支之苦，一邊堅持要礦產(chǎn)所在國信守承諾。
經(jīng)過反復(fù)扯皮后，在2022年底力拓又掏出了31億美元成功收購了加拿大礦業(yè)公司綠松石山資源有限公司49%的股權(quán)，使之成為力拓的全資子公司，從而間接取得了對蒙古國奧尤陶勒蓋銅金礦的控制權(quán)。這筆收購?fù)瓿珊螅ν貙⒅苯涌刂茒W尤陶勒蓋銅金礦66%的股份，剩余的34%股權(quán)仍由蒙古國國有企業(yè)持有。
礦業(yè)公司寧愿多花錢也要想盡辦法避免受到礦業(yè)政策變動的沖擊，而這種情況不只發(fā)生在奧尤陶勒蓋，也不只發(fā)生在蒙古國，烏蘭巴托是近年來大行其道的礦業(yè)民粹主義大潮中的一朵浪花。亞非拉多個國家近年來相繼出臺更嚴格的礦業(yè)開發(fā)政策，有的還不允許初級礦產(chǎn)出口，這都是礦業(yè)民族主義在政策層面的展現(xiàn)。信用評級機構(gòu)惠譽的一份報告中明確提出，資源民族主義是采礦業(yè)的一個關(guān)鍵話題，尤其是在新冠疫情造成經(jīng)濟困難和金價不斷上漲之后，這可能會影響礦業(yè)公司的運營。
能源資源行業(yè)咨詢顧問丹尼爾?利特溫指出，礦業(yè)公司在與資源所在國打交道時，通常有用的做法是整體考慮該國的需求并提供支持，如技術(shù)轉(zhuǎn)讓、幫助當?shù)亻_展建設(shè)和社會項目，甚至替換當?shù)毓芾韴F隊。但其實對于緩解民粹政策沖擊來說，沒有什么比資源價格上漲更有效的“解藥”。
當銅價上漲時，各方都急著抓住風口賺錢，不但民族國家和跨國公司之間的矛盾容易坐下來談，連環(huán)境污染也能迅速達成解決方案。力拓2022年與蒙古國環(huán)境部簽署了一項協(xié)議，以應(yīng)對該公司奧尤陶勒蓋銅礦項目所在國蒙古國的氣候變化和荒漠化問題。
但指望這樣一份協(xié)議就解決荒漠草原上的環(huán)境問題無異于緣木求魚。因為就是對銅的開發(fā)帶來了風沙，在銅價走高的環(huán)境下，更大的可能性是擴大開采力度。力拓計劃于2023年第二季度啟動地下采礦作業(yè)。隨著啟動地下采礦作業(yè)，奧尤陶勒蓋將具備在生產(chǎn)銅精礦石的同時還開采露天礦石以及從地下1.3公里深處能開采礦石等條件。
在奧尤陶勒蓋，2號井的完工使得地下開發(fā)工作得以加速，在向著成為世界最大銅礦之一的道路上邁出了一大步。預(yù)計3號和4號豎井將在2024年上半年投入使用，比該公司在 2020年時的計劃晚了15個月。一旦完成，地下部分將把產(chǎn)量從2019年的15萬噸逐步提高到56萬噸的產(chǎn)量。而在生產(chǎn)最高峰期的2028年，全礦將達到95噸的產(chǎn)能。
但類似的藍圖之前就已經(jīng)描畫過多次，也曾一再修改。唯一確定的是很難把更高的產(chǎn)量與更小的風沙聯(lián)系在一起，更何況當銅價下跌時，就更難指望在環(huán)境方面的持續(xù)投入——當時又輪到礦業(yè)民粹主義來唱主角了。
聽“銅博士”講礦業(yè)繁榮和蕭條的故事
在大宗商品領(lǐng)域，銅不像石油那樣交易量巨大，也不像黃金那樣被人們喜聞樂見，更不像小麥那樣與社會穩(wěn)定直接掛鉤。但銅卻是最有學問的一種商品。
銅是重要的工業(yè)原材料，其終端需求涉及到經(jīng)濟生活的各個方面，因而與經(jīng)濟增長相關(guān)。當全球經(jīng)濟持續(xù)繁榮，銅的需求量就會總體增加，反之就會減少需求量。由于銅的需求是敏感的先行指標，銅價通常被認為反映了全球經(jīng)濟的健康狀況，“銅博士”這個綽號也被安置到了這類金屬頭上。當“銅博士”開講，其他商品乃至宏觀經(jīng)濟都會傾聽。
“銅博士”在講述蒙古國發(fā)展歷程時，呈現(xiàn)的卻是一個曲折的故事。開發(fā)奧尤陶勒蓋銅礦的礦業(yè)巨頭力拓，其總部在澳大利亞，那是一個“騎在羊背上的國家”和“坐在礦車里的國家”。蒙古國不缺羊，也不缺礦，因此一直想成為第二個澳大利亞。至少從直觀的資源稟賦上看蒙古國有這個潛力，風吹草低見牛羊自不必說，蒙古國（Mongolia）還一度被戲稱為“礦古”（Minegolia），IMF估計該國擁有價值1萬億至3萬億美元的礦產(chǎn)資源。龐大的潛在礦業(yè)財富，理論上講足以讓一個300多萬人口的國家衣食無憂，但事實上在2020年蒙古國GDP為133億美元，經(jīng)濟規(guī)模正好只是其經(jīng)濟模板澳大利亞的1%。
豐富的銅資源并不一定能帶來有活力的經(jīng)濟體系，這一點已經(jīng)在發(fā)展經(jīng)濟學中被反復(fù)證明，全球銅資源最豐富智利和秘魯兩個國家，也曾遭受到“資源的詛咒”。但相比之下，蒙古國受到“詛咒”的程度看上去還要更深一些，對于這樣一個國家發(fā)展步履維艱，有地緣的解釋，也有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的解釋，而銅價周期也是一個繞不過的原因，畢竟蒙古國的GDP增長和大宗商品周期呈現(xiàn)明顯的相關(guān)性。
世紀初在對外開放與招商引資雙管齊下，讓蒙古國嘗到了礦業(yè)繁榮的甜頭。在“銅博士”意氣風發(fā)的2001年到2014年的十多年中間，即使包括在2009年遭遇全球金融危機的影響下的負增長，蒙古國GDP年平均增長仍達到了8.2%，是全世界發(fā)展最快的國家之一。尤其是銅價從2011年創(chuàng)下的每噸10190美元的高點，那年蒙古國的GDP增速高達17%，成為新興市場中的明星。
“銅博士”故事的基調(diào)從2015年開始轉(zhuǎn)換，陰云也隨之降臨到蒙古國的頭上。2015年隨著全球經(jīng)濟形勢下行及市場需求的過剩，大宗商品市場供需失衡，這就導致了國際大宗商品市場價格出現(xiàn)全線下跌，受到?jīng)_擊最大的就是銅和鐵礦石等周期性金屬。對于蒙古國這樣嚴重依賴礦石資源的國家來說，原材料價格的下跌必然影響其經(jīng)濟的健康發(fā)展。在2015年到2020年的6年里，蒙古國的經(jīng)濟增速驟然跌到了3%，不足前十多年的一半。
在經(jīng)濟陷入泥潭后，為了保持國際收支，蒙古國不得不開采更多的銅等礦產(chǎn)，可到2020年3月，銅價一度跌至每噸4300多美元，比2011年高點跌去了將近六成。在這種情況下，蒙古國一方面加緊探索礦產(chǎn)勘探、開發(fā)、加工、銷售和分銷的綜合政策，旨在利用礦產(chǎn)品的深加工增加附加值和稅收，創(chuàng)造新的就業(yè)機會，帶動中小企業(yè)集群發(fā)展。而另一方面——也是更立竿見影的是，不得不開采更多的礦，才能填補羸弱的公共預(yù)算。而銅礦大肆開采進一步破壞了當?shù)卮嗳醯纳鷳B(tài)環(huán)境。
蒙古國除了將自己的經(jīng)濟命運交給大宗商品繁榮與蕭條交替的周期擺布外，還不得不聆聽生態(tài)退化的鐘鳴。其實蒙古國也早早就意識到了環(huán)境問題。從1996年開始，蒙古國制定并實施減少沙漠化的國家計劃，每年撥?？钪卫憝h(huán)境問題，提出到2030年要使荒漠化土地面積減少10.2%，同時把國土面積的30%納入到國家級自然保護區(qū)范圍內(nèi)。在2021年3月的那次影響到中國的嚴重沙塵暴后，綠色氣候基金決定向蒙古國提供1.75億美元援助，其中包括4500萬美元的無償援助和1.3億美元的優(yōu)惠貸款，以支持蒙古國改善草場管理、降低災(zāi)害天氣對地方經(jīng)濟的影響。
然而在銅礦的誘惑下，這些遏制風沙的杠桿都顯得無力。現(xiàn)實是蒙古國原本80%的國土都被草原覆蓋，但如今70%的草原都遭到了破壞。在2023年春天，銅價一度再次突破每噸9000美元的關(guān)口，這對銅礦來說是個好消息，但對正在返青的草場來說卻并不振奮。
對蒙古國來說，“銅博士”講得了經(jīng)濟周期的故事，但對風刀霜劍和漫天風沙卻力有未逮。
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