在當今數(shù)字化時代，公共數(shù)據(jù)的開放與共享已經(jīng)成為推動創(chuàng)新、促進經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵動力之一。為了更好地服務于國家競爭力提升、優(yōu)化營商環(huán)境和促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，北京、上海、廣州、深圳這四大中國城市紛紛發(fā)布了針對公共數(shù)據(jù)開放管理的相關(guān)文件，旨在規(guī)范公共數(shù)據(jù)的獲取、共享和應用。本文將以上個月發(fā)布的《深圳市公共數(shù)據(jù)開放管理辦法（征求意見稿）》作為切入點，對北上廣深四份文件進行綜合對比解讀，并探討它們對各城市數(shù)字經(jīng)濟、創(chuàng)新發(fā)展以及社會民生的潛在影響。
一、《深圳市公共數(shù)據(jù)開放管理辦法（征求意見稿）》的起草
早在2021年，上海市第十五屆人大常委會第三十五次會議對《上海市數(shù)據(jù)條例（草案）》進行了審議，為貫徹落實《上海市數(shù)據(jù)條例》《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》，上海市經(jīng)濟信息化委于2022年12月31日印發(fā)了《上海市公共數(shù)據(jù)開放實施細則》的通知。
2023年， 16屆34次廣州市政府常務會議于4月10日通過了《廣州市公共數(shù)據(jù)開放管理辦法》，北京市經(jīng)濟和信息化局也于7月18日發(fā)布了《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運營管理辦法（征求意見稿）》。2023年9月26日，為貫徹落實國家決策部署和有關(guān)法律法規(guī)要求，加快推進公共數(shù)據(jù)開放工作的需要，讓公共數(shù)據(jù)字眼更好地服務于國家競爭力提升、營商環(huán)境優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進，深圳市政務服務數(shù)據(jù)管理局組織起草了《深圳市公共數(shù)據(jù)開放管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱為《辦法》）。《辦法》包括總則、開放基礎、開放計劃與實施、開放利用促進、安全管理、監(jiān)督管理、法律責任以及附則等八章七十四條。《辦法》對公共數(shù)據(jù)的開放條件、開放平臺、開放計劃與實施以及相關(guān)的法律責任進行了明確規(guī)定?！掇k法》的推出將促進深圳市公共數(shù)據(jù)的開放和利用，并提供相關(guān)的政策支持，同時也為當?shù)財?shù)據(jù)交易所與公共數(shù)據(jù)的業(yè)務拓展提供了新的機遇?！掇k法》明確了深圳市公共數(shù)據(jù)的開放基礎：（1）明確了開放范圍和開放類型，并根據(jù)不予開放類、有條件開放類、無條件開放類三種類型進行界定；不予開放類的數(shù)據(jù)經(jīng)過脫密、脫敏處理即可變?yōu)闊o條件或有條件開放類數(shù)據(jù)（2）明確了公共數(shù)據(jù)分類分級的管理要求，實行全市公共資源統(tǒng)一目錄管理，由市公共數(shù)據(jù)主管部門建立統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)基礎目錄；明確了基礎目錄和開放目錄的審核、發(fā)布和更新要求，將相關(guān)編制和更新情況作為信息化項目的審核要點，并建立常態(tài)化數(shù)據(jù)普查工作機制；明確了有條件開放數(shù)據(jù)的開放對象、應用場景、使用方式等開放條件；（3）規(guī)定了市公共數(shù)據(jù)主管部門應當建設全市統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開放平臺，并持續(xù)對其進行優(yōu)化提升。
二、北上廣深四大城市的“公共數(shù)據(jù)管理辦法”對比分析
北上廣深四大城市所發(fā)布的相關(guān)管理辦法文件都旨在于通過確定相關(guān)政策立法的方式促進本市公共數(shù)據(jù)的開放和共享，以推動數(shù)字經(jīng)濟和民生服務的發(fā)展。《深圳市公共數(shù)據(jù)開放管理辦法（征求意見稿）》《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》《廣州市公共數(shù)據(jù)開放管理辦法》以及《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運營管理辦法（征求意見稿）》都明確規(guī)定了本市公共數(shù)據(jù)開放管理的數(shù)據(jù)分類規(guī)則、開放基礎和原則、管理機制以及相關(guān)安全法律責任界定。這四大城市所發(fā)布的《辦法》都明確了對于公共數(shù)據(jù)進行全市統(tǒng)一標準的分類分級的重要性，并且確定了相關(guān)的開放屬性、開放條件和監(jiān)管措施。四大城市都將建立全市數(shù)據(jù)開放平臺，作為支撐全市公共數(shù)據(jù)開放的、使用全市統(tǒng)一標準的統(tǒng)一載體。然而，北上廣深四大城市發(fā)布的《辦法》是根據(jù)不同地區(qū)的政策和相關(guān)發(fā)展背景的不同制定，因此存在一定的差異化，譬如一些數(shù)據(jù)分類方法、開放流程、監(jiān)管部門等等。
（一）數(shù)據(jù)分類規(guī)則和開放原則
《上海市公共數(shù)據(jù)開放實施細則》將上海市公共數(shù)據(jù)的分級分類與深圳市的稍有不同，將公共數(shù)據(jù)開放機制界定為了三種情況，但總體上分為有條件開放類和無條件開放類兩種類型：（1）對于涉及個人隱私信息、商業(yè)秘密和保密商務信息，或者法律法規(guī)規(guī)定不得開放的公共數(shù)據(jù)列為非開放類。開放類公共數(shù)據(jù)依法進行脫密、脫敏處理后，或相關(guān)權(quán)利人同意開放，則可以列入無條件開放類和有條件開放類；（2）對于數(shù)據(jù)安全和處理能力要求較高、時效性較強或是需要持續(xù)獲取的公共數(shù)據(jù)列為有條件開放類；（3）其他公共數(shù)據(jù)均列入無條件開放類。體現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)開發(fā)“以開放為原則，不開放為例外”的原則。另外，上海所發(fā)布的《實施細則》中“制定開放年度計劃”這一關(guān)鍵詞從四份文件中脫穎而出，明確年度開放重點、重點項目建設、開放質(zhì)量要求、產(chǎn)業(yè)生態(tài)培育等重點工作任務，使得上海市的公共數(shù)據(jù)開放工作更加系統(tǒng)化、實時化，可以根據(jù)每年度不同的開放重點目標以及相關(guān)重點產(chǎn)業(yè)培育靈活開展一系列工作任務。
（二）數(shù)據(jù)開放覆蓋范圍
北京、上海、廣州、深圳四個城市所發(fā)布的文件都明確了在合法有序的前提下適度擴大公共數(shù)據(jù)開放的覆蓋面，著重將與民生問題息息相關(guān)的具有公共事務管理和公共服務職能的組織納入數(shù)據(jù)開放主體范圍，其中包括供水、供電、供氣、公共交通、公共資源交易等企事業(yè)單位。優(yōu)先支持與民生緊密相關(guān)、行業(yè)增值潛力顯著和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略意義重大的醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社保等多個領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營。此外，比較特殊的是，《廣州市公共數(shù)據(jù)開放管理辦法》也明確了公共數(shù)據(jù)開放應結(jié)合廣州大數(shù)據(jù)應用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，通過數(shù)據(jù)服務推薦、產(chǎn)業(yè)政策引導、社會資本引入和數(shù)據(jù)應用創(chuàng)新競賽等方式，推動“產(chǎn)學研用”協(xié)同發(fā)展，營造良好的數(shù)據(jù)開放氛圍，將民生問題和產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩手抓。
（三）“公共數(shù)據(jù)專區(qū)”概念辨析
北京所發(fā)布的文件中包含了“公共數(shù)據(jù)專區(qū)”的概念，為四份文件中的一大亮點。北京是全國首個以公共專區(qū)為抓手，來規(guī)范推進公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的城市。根據(jù)《管理辦法》，公共數(shù)據(jù)專區(qū)是指為促進政府和企業(yè)數(shù)據(jù)融合、社會化開發(fā)利用以及促進數(shù)據(jù)要素的流通與復用而專門建設的專題數(shù)據(jù)區(qū)域，通常分為領(lǐng)域類、區(qū)域類和綜合基礎類三種類型。具體而言，領(lǐng)域類專區(qū)關(guān)注于本市的重要領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療、交通和能源等，旨在進一步推動和擴展這些領(lǐng)域的應用場景，以培育和促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在整個專區(qū)數(shù)據(jù)的運營中，遵循了“原始數(shù)據(jù)不離開專區(qū)，數(shù)據(jù)可用性與可見性兼顧”的總體原則，以確保在保護個人隱私和維護公共安全的前提下進行數(shù)據(jù)授權(quán)運營。相比其他三個城市的文件，北京的《管理辦法》的針對性更強，可以為特定領(lǐng)域或區(qū)域創(chuàng)建專門的數(shù)據(jù)開放平臺，有助于更有針對性地推動數(shù)據(jù)應用和創(chuàng)新。通過促進數(shù)據(jù)的開放和應用，可以為北京市的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展提供動力，創(chuàng)造商業(yè)機會，吸引創(chuàng)新企業(yè)和投資。其中所包含的專區(qū)運營單位的設置，專區(qū)運營單位充當專區(qū)的運營主體，負責公共數(shù)據(jù)專區(qū)的建設、運營、數(shù)據(jù)管理、運行維護以及安全保障等職責。他們需要投入必要的財力和技術(shù)資源，并積極引入相關(guān)社會數(shù)據(jù)。專區(qū)運營單位應主動吸納多元的合作伙伴，擴展政府和企業(yè)融合應用的場景，穩(wěn)步構(gòu)建具有專區(qū)特色的產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。
（四）監(jiān)管部門的職責分工
四份文件中都提到了關(guān)于本市公共數(shù)據(jù)運營中所涉及的監(jiān)管部門的相關(guān)責任問題，其中深圳市和廣州市所發(fā)布的《管理辦法》中的職責分工界定十分詳細，將公共數(shù)據(jù)開放運營中所涉及的每個環(huán)節(jié)明確到了不同的市政部門。由市、區(qū)、政務服務數(shù)據(jù)管理部門作為公共數(shù)據(jù)主管部門，負責建立行政區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)資源系統(tǒng)，并對相關(guān)的公共區(qū)域開放和開發(fā)利用工作進行統(tǒng)籌、指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作。市發(fā)展改革、工業(yè)信息化、科技城新部門負責開展相關(guān)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和開發(fā)利用工作。各部門根據(jù)各自的職責，分別負責本市公共數(shù)據(jù)開放安全的監(jiān)管工作，包括市公共數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡信息、公安、國家安全、保密和通信管理等部門。市公共數(shù)據(jù)開放平臺的管理和服務機構(gòu)則承擔著本市公共數(shù)據(jù)開放平臺的運營、維護以及安全管理職責，同時也負責監(jiān)督和管理平臺數(shù)據(jù)的使用行為等工作。
三、公共數(shù)據(jù)開放的影響
四份文件的發(fā)布，無疑將對北京、上海、廣州、深圳、四大城市的公共數(shù)據(jù)資源開放產(chǎn)生加速性和規(guī)范性的作用。文件將鼓勵政府部門更積極主動地將公共數(shù)據(jù)開放給社會和企業(yè)，促進了數(shù)據(jù)的共享和可用性，有助于創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展；通過開放公共數(shù)據(jù)，政府可以激發(fā)創(chuàng)新，鼓勵企業(yè)和開發(fā)者基于這些數(shù)據(jù)創(chuàng)建新的應用程序和服務，從而推動科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級。數(shù)據(jù)開放也有助于政府提高效率和透明度。公共數(shù)據(jù)的更廣泛共享可以幫助政府更好地了解和滿足市民和企業(yè)的相關(guān)需求，更安全高效地將公共數(shù)據(jù)進行大眾可視化。公共數(shù)據(jù)開放有助于北上廣深四大城市進一步推動數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，提升城市的智能化和可持續(xù)性。但是，正如四份文件中所提到的公共數(shù)據(jù)安全監(jiān)管問題，管理辦法可能涉及公共數(shù)據(jù)的隱私和安全管理問題。確保數(shù)據(jù)的合法使用和保護市民隱私將是一個重要的挑戰(zhàn)，需要各責任部門的嚴格監(jiān)管；并且相關(guān)機構(gòu)和企業(yè)應當嚴格遵守政府和企業(yè)在數(shù)據(jù)開放方面的合規(guī)要求和監(jiān)管措施。
根據(jù)不同城市的不同特點，公共數(shù)據(jù)開放也將帶來因地制宜的積極作用：（1）北京作為我國的首都，也是強大的政務和經(jīng)濟中心，公共數(shù)據(jù)的開放無疑提高了政府工作的透明度和效率，并且為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展提供更多原動力；此外，北京致力于建設智能城市，公共數(shù)據(jù)的開放可以為智能城市建設提供重要支持。數(shù)據(jù)分析和智能技術(shù)可以用于交通管理、環(huán)境監(jiān)測、城市規(guī)劃等方面，提高城市的運行效率和市民的生活質(zhì)量。（2）上海作為我國的國際化金融中心，上海港也是我國最繁忙的國際貿(mào)易港口之一，公共數(shù)據(jù)的開放將促進當?shù)匦屡d企業(yè)的發(fā)展，幫助更多國際化企業(yè)崛起。（3）廣州地處珠三角經(jīng)濟區(qū)，還是南方重要的制造業(yè)基地，也有著和上海類似的國際貿(mào)易港口作用，公共數(shù)據(jù)的有效開放將促進當?shù)氐臄?shù)字經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展。（4）深圳作為中國改革開放的試驗田，擁有獨特的特區(qū)經(jīng)驗，地理位置和作用和廣州十分相似，在產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)型方面有著很大的優(yōu)勢，公共數(shù)據(jù)的開放十分有助于創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的孵化和成長。
近年來，北京、上海、廣州、深圳四大中國城市相繼發(fā)布了有關(guān)公共數(shù)據(jù)開放管理的法規(guī)和政策文件，旨在規(guī)范和推動公共數(shù)據(jù)的開放和利用。這些文件強調(diào)了公共數(shù)據(jù)開放的重要性，四份文件因地制宜各有特色和亮點，對于當?shù)氐臄?shù)字經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新以及企業(yè)建設都至關(guān)重要。
（北京市社會科學院研究員，數(shù)據(jù)資產(chǎn)化研究院執(zhí)行院長）
