回顧去年，新冠疫情第五波達(dá)到高峰，社會(huì)前景被大量不確定因素籠罩。時(shí)而勢(shì)易，現(xiàn)在疫情已經(jīng)結(jié)束，新一屆特區(qū)政府順利誕生，并已通過(guò)《施政報(bào)告》和《財(cái)政預(yù)算案》對(duì)外公布其新施政方向，這些變化將對(duì)未來(lái)十年的公營(yíng)房屋供應(yīng)有何影響？
團(tuán)結(jié)香港基金剛發(fā)布的《未來(lái)十年房屋落成量預(yù)測(cè)2023》報(bào)告，深入分析未來(lái)十年公營(yíng)房屋供應(yīng)數(shù)字，從中歸納出兩個(gè)關(guān)鍵趨勢(shì)，一是公營(yíng)房屋供應(yīng)分布北移，二是供應(yīng)達(dá)標(biāo)機(jī)會(huì)初見(jiàn)上升，整體發(fā)展趨勢(shì)比過(guò)去樂(lè)觀，只要審慎應(yīng)對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)，相信有機(jī)會(huì)在十年內(nèi)滿(mǎn)足港人基本住屋需求。
新界城鎮(zhèn)化趨成熟 十年供應(yīng)分布「北」移
綜合房屋局發(fā)布的第一個(gè)五年期（2023/24至2027/28年度）公營(yíng)房屋預(yù)測(cè)建屋量，以及發(fā)展局預(yù)計(jì)在第二個(gè)五年期（2028/29至2032/33年度）落成的公營(yíng)房屋用地資料，我們首次能夠掌握十年期全部項(xiàng)目的地理分布，從中進(jìn)行分析。
先說(shuō)第一個(gè)五年期，在不計(jì)及簡(jiǎn)約公屋的情況下，北區(qū)丶離島區(qū)及九龍城區(qū)將成爲(wèi)前三大公營(yíng)房屋供應(yīng)地區(qū)。北區(qū)預(yù)計(jì)將有約26,300伙落成，當(dāng)中超過(guò)八成來(lái)自古洞北／粉嶺北新發(fā)展區(qū)。離島區(qū)有約15,500 伙落成，全部新供應(yīng)均來(lái)自東涌新市鎮(zhèn)擴(kuò)展區(qū)。九龍城區(qū)則有約14,300伙落成，超過(guò)八成供應(yīng)來(lái)自啟德七塊土地，啟德區(qū)內(nèi)劃作公營(yíng)房屋發(fā)展的用地將在未來(lái)五年全部落成，意味著啟德作爲(wèi)市區(qū)公營(yíng)房屋供應(yīng)糧倉(cāng)的功能即將結(jié)束。
至於第二個(gè)五年期，根據(jù)「頭輕尾重」供應(yīng)模式，將占據(jù)未來(lái)十年高達(dá)三分二的供應(yīng)量。北區(qū)將繼續(xù)保持首位供應(yīng)約71,200伙，比鄰上升至第二位的元朗區(qū)則供應(yīng)約68,400伙，兩區(qū)覆蓋范圍大概相當(dāng)於北部都會(huì)區(qū)范圍，涵蓋了五年期內(nèi)高達(dá)六成供應(yīng)。至於第三位的離島區(qū)，供應(yīng)比第一個(gè)五年期增加約五成，反映東涌新市鎮(zhèn)擴(kuò)展區(qū)作爲(wèi)公營(yíng)房屋供應(yīng)新糧倉(cāng)的功能正在增強(qiáng)。
從宏觀角度，新界的供應(yīng)比例從第一個(gè)五年期的六成半，大增至第二個(gè)五年期的近九成，反映新界大規(guī)模城鎮(zhèn)化工作將步入正軌，而第二個(gè)五年期的供應(yīng)向北部都會(huì)區(qū)密集轉(zhuǎn)移，則預(yù)示其對(duì)香港未來(lái)房屋供應(yīng)舉足輕重的作用。
北部都會(huì)區(qū)將成為十年公營(yíng)房屋供應(yīng)的最大糧倉(cāng)
增透明度建筑效率 達(dá)標(biāo)機(jī)會(huì)初見(jiàn)「上」升
針對(duì)不確定性較大的第二個(gè)五年期供應(yīng)，我們?cè)谛骂A(yù)測(cè)報(bào)告中延續(xù)過(guò)去做法，建立了三個(gè)情景進(jìn)行分析。我們認(rèn)為影響供應(yīng)的不確定因素主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面：土地交付及建筑效率。
第一個(gè)情景假設(shè)全部公營(yíng)房屋用地都能準(zhǔn)時(shí)交付房委會(huì)，且《施政報(bào)告》和《財(cái)政預(yù)算案》的新措施能有效解決一直以來(lái)的建筑延誤問(wèn)題。此樂(lè)觀情景下，第二個(gè)五年期年均落成量將有機(jī)會(huì)超出《長(zhǎng)遠(yuǎn)房屋策略》（《長(zhǎng)策》）目標(biāo)兩成，全部?jī)冬F(xiàn)《施政報(bào)告》中表示已覓得足夠用地興建的36萬(wàn)伙公營(yíng)房屋。
第二個(gè)情景假設(shè)部分占用情況較復(fù)雜土地（例如棕地及寮屋區(qū)等業(yè)權(quán)分散的非政府土地）變成「熟地」進(jìn)度受阻，延遲兩年交付，而之後并未發(fā)生建筑延誤問(wèn)題。此情景下，第二個(gè)五年期年均落成量比第一個(gè)情景少約9%，但十年供應(yīng)仍有將近33萬(wàn)伙，高於《長(zhǎng)策》目標(biāo)。
第三個(gè)情景則假設(shè)部分土地須延遲兩年交付之外，同時(shí)假設(shè)過(guò)去建筑延誤問(wèn)題未能獲得解決，以至16%單位延誤落成，比例與過(guò)去十年的平均數(shù)字相若。此較謹(jǐn)慎情景下，第二個(gè)五年期的年均落成量第一個(gè)情景少約23%，十年供應(yīng)近27萬(wàn)伙，無(wú)法達(dá)到約30萬(wàn)伙的《長(zhǎng)策》目標(biāo)。
情景分析結(jié)果顯示，未來(lái)十年公營(yíng)房屋供應(yīng)達(dá)標(biāo)的機(jī)會(huì)比以往高，三個(gè)情景中有兩個(gè)都能達(dá)標(biāo)，是近年來(lái)初次見(jiàn)到的較樂(lè)觀趨勢(shì)，反映政府提升公營(yíng)房屋項(xiàng)目資訊透明度，以及積極提升建筑效率，都有助改善供應(yīng)前景。當(dāng)然，確保達(dá)標(biāo)的關(guān)鍵所在還是審慎應(yīng)對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)。
提前拆解北都風(fēng)險(xiǎn) 確保未來(lái)供應(yīng)達(dá)標(biāo)
通過(guò)分析未來(lái)供應(yīng)的地理分布變化，我們知道北部都會(huì)區(qū)將成為十年公營(yíng)房屋供應(yīng)的最大糧倉(cāng)，區(qū)內(nèi)相關(guān)發(fā)展進(jìn)度應(yīng)獲得當(dāng)局特別關(guān)注。此外，我們從情景分析結(jié)果中了解，如果當(dāng)局繼續(xù)以過(guò)去一貫手法應(yīng)對(duì)占用情況較復(fù)雜土地的清理工作，潛在延誤則有可能影響供應(yīng)進(jìn)度。因此，北部都會(huì)區(qū)內(nèi)占用情況較復(fù)雜的公營(yíng)房屋發(fā)展用地，一般來(lái)自新發(fā)展區(qū)以外的改劃地，將可能成為導(dǎo)致供應(yīng)無(wú)法達(dá)標(biāo)的較高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目。
事實(shí)上，我們發(fā)現(xiàn)較高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目將占第二個(gè)五年期北部都會(huì)區(qū)內(nèi)的半數(shù)單位供應(yīng)，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)有必要及早被拆解。我們建議政府為棕地營(yíng)運(yùn)者丶寮屋戶(hù)及農(nóng)戶(hù)等關(guān)鍵土地占用人設(shè)立具針對(duì)性的安置策略，例如在賠償搬遷方案內(nèi)包括更多選項(xiàng)丶為受影響產(chǎn)業(yè)制定全面政策升級(jí)轉(zhuǎn)型丶及早進(jìn)行凍結(jié)人口登記等。另外，當(dāng)局須繼續(xù)推動(dòng)基建先行，配合公營(yíng)房屋熟地供應(yīng)及建筑進(jìn)度，為主要運(yùn)輸基建項(xiàng)目制定優(yōu)先次序及相應(yīng)的具體落實(shí)時(shí)間表，完善區(qū)內(nèi)交通配套。唯有積極地推進(jìn)北部都會(huì)區(qū)發(fā)展，及早移除發(fā)展障礙，方能確保未來(lái)房屋供應(yīng)達(dá)標(biāo)。
文章原載《香港01》2023年5月3日
撰文：團(tuán)結(jié)香港基金研究員 區(qū)浩馳丶梁躍昊
